提要 土地利用规划是开发区规划的核心，它受经济社会发展的制约。我国的城市开发区经过15年来的建设，从理论到实践都取得了一定的成效和经验。为使开发区的建设能科学合理地发展下去，作者对其中的土地利用规划尚存在的问题，作了分析与研究，提出了若干见解。 80年代中期以来，开发区成了我国土地开发的热点，也是土地利用争议最多的地区。开发区建设合理，可以促进我国土地使用制度改革的深化，吸引外资和外来生产要素投入，增强区域经济活力，加快改革开放和城市化进程，提高土地资产价值和利用效益。否则，也有可能导致建设规模过大，土地资源浪费，城市用地无计划蔓延，使城乡矛盾加剧。为此，科学地进行开发区的土地利用规划，应给予认真研究。 一、开发区土地利用的特点 开发区是指在国家的经济政策和对外开放方针的指导下，以一定层次的区域或城市为依托，以优质的基础设施和服务配套为基础，在对外经济活动中实行特殊政策，既突出重点发展新技术产业，又面向第三产业的多功能的产业区。其土地利用具有如下特点。 （一）区位条件优越，土地资源增值潜力大 我国现今设立的各种开发区，如经济技术开发区、高新技术开发区、金融贸易区、边境贸易区、保税区和旅游渡假区、自由港等等，它们不仅在政策上具有一系列的优惠措施，对境内外投资者富有吸引力，其土地资源上的一个显著优势是地理位置优越，建设空间广阔。 从对我国开发区的分布状况分析可知，初期的开发区基本上都是在沿海开放城市（多数为大中城市）郊区划定专门地段进行建设，并与港口建设相联系的。随着对外开放的深入，内地城市建立的开放区也多是依托于城市建成区，邻近交通干线及其枢纽。一些以旅游渡假、高新技术为主要内容的开发区，一般是建立在自然风光秀美，邻近高等学校和科研机构集中的区域。这些地区都是处在城市边缘，或原属乡村地域，人口相对稀疏。划归开发区后，其建设用地适用性面积较大，且土地价格低。利用其有利的地价条件和空间优势，能够很好地弥补依附城市不足，在区域开发竞争中富有竞争力。其土地一经开发，就可以带来巨大的经济效益，土地增值潜力大。 （二）土地开发受市场力量控制，土地利用具有较大的弹性 经济开发区的建设与发展，其根本特征是利益驱动型的。经济开发区只有为外商急迫产业转移和资本输出需求创造了良好的投资环境，为国内不同地区的企业冲破地域与行业界限插手开发区建设提供良好的条件，使其投资的收益率高于其故土，投资风险小于其故土，才有可能成为资金、资源的汇聚中心，开发区才会充满活力，有力量扩张发展。开发区的土地开发在一定意义上讲是需求拉动的。土地供给必须充分考虑投资者的行为偏好，土地利用不能以简单的计划分配式指标控制，要适当给投资者在企业选址上有一定的回旋余地，充分发挥其主观能动性。忽视开发区土地开发的市场因素，土地利用毫无弹性，将在吸引投资和资源投入上丧失竞争力，使开发区固步自封，停滞不前。 （三）土地开发过程可逆性小，土地用途变更代价较大 开发区的建设从其本质上讲是进行城市建设，其土地利用同一般城市土地一样具有较小的可逆性，一个项目的建设一旦开始实施，其物质形态将存在数十年，甚至上百年。从经济上分析，其土地的再开发只有当其作为新开发土地价格增值达到扣除拆迁成本后仍高于目前土地利用价格时才有可能。开发区土地几乎全部是采用有偿出让的，土地用途变更若非使用者意志，将还存在着经济补偿的问题，这也要求开发区土地利用应更加立足长远，否则土地变更用途的代价巨大。 （四）土地开发投资收益与风险并存，带有一定的投机性 开发区土地开发，从总体上讲，它有助于投资者实行自愿性的跨地区、跨行业投资，对优化资源配置，促进生产要素流动，对于强化投资质量，提高经济效益有着积极的意义。但是，由于开发区的建设受许多因素的制约，其发展前景不象老城市那样清晰而容易为投资者和土地所有者充分认识。因此，其土地的有偿出让对买卖双方都具有一定的风险，带有一定的投机性。在我国现有土地管理体制下，如果法制不健全，会出现不正当竞争，甚至会导致腐败现象出现，制订土地利用规划，对于克服土地开发的投机性、无规则性，提高其计划性和科学性作用巨大。 二、开发区土地利用规划思维与依据 开发区的土地利用规划是其土地开发的指南。无论开发区的面积多大，其发展目标是成为依附城市的一个新的城区，还是发展成为原有城市的卫星城，甚至同原来的城市构成城市结构功能互补、分工协作关系密切、规模相当的“双城”，土地利用规划都是其建设规划的控制基础。土地利用规划是开发区建设过程中政府意图和社会价值取向的反映，是进行土地利用宏观调控，制定土地供应计划的科学依据。它从区域环境结构与开发区用地条件出发，按照开发区地建设目标，合理确定开发区的用地结构和功能，优化区域产业结构和布局，使土地利用的社会效益、经济效益和生态效益达到最佳。 开发区土地利用规划主要依据下列专题研究来进行。 （一）土地利用现状分析 开发区属于经济开放区域，其经济活动不仅超越地方行政管辖范围，甚至超越国界向国际化发展，其配置和调节生产要素的运作机制已使利用国内外市场的资源、资本、技术、劳务成为可能。开发区土地利用现状分析不能只限于行政区划内自然和社会经济条件下，对其土地利用历史变化和土地利用结构、布局、利用程度和效益进行分析。而应当从全国，乃至全球生产力的宏观格局，产业经济结构演化的发展趋势，劳动力地域合理分工需要，以及本地区城镇体系结构和功能的完善和优化的角度来论述其土地利用结构的变化趋势，可供选择的土地利用模式，土地开发利用的优势和条件，在对境内外开发区土地利用存在的问题进行认真分析的基础上，提出今后合理利用土地，加强土地管理的建议。
