一、保税区现阶段微观运动特征 1990年，我国借鉴国际通行做法，设立第一个保税区——上海浦东外高桥保税区以来，经国务院批准，由海关总署验收并投入运营的保税区已有13个，总面积17.6平方公里。截止1994年3月底，13个保税区共批准进区企业5813家，其中外商投资企业3403家，占批准企业的59%，企业投资额在500万美元以上的企业有275家。保税区进出口货物分别达到12亿美元和5.4亿美元，其中转口货物总值1亿美元，在区内进行加工的货值为2亿美元，仓储货物总值10亿美元。 中国的保税区实行全封闭隔离，在保税区内的经济活动享有减免关税与其它税收的优惠，并在发展上突出了以下几点：(1)把发展国际贸易作为重点，批准进区的企业和项目，一般以从事国际贸易、转口贸易为主；(2)强调建立开放型金融市场；(3)重视信息产业的发展；(4)不断增强国际财团投资保税仓储、产品展销、咨询、法律顾问等服务行业的开放度。然而，同世界上发达国家和地区的自由区相比，中国的保税区尚处于初始阶段，从微观运行和管理状况分析，其功能与作用的发挥也受到相应的局限。 1.进出口贸易渠道不畅，进口大大超过出口。由于保税区在及时出口退税、节约费用、降低成本等方面的优势远未被多数人所认识，在港口条件、远洋运输等方面没有显示出应有的竞争能力，区内企业没有外贸经营权，有外贸经营权的国内贸易公司基本上仍然走原来的外运渠道，因此保税区现在向国外出口的物流量很小，在全国外贸出口中占的份额十分有限。相反，保税区的优惠政策对国外的贸易商却有着强烈的吸引力，纷纷到保税区设立办事处和仓储设施，在保税区就近采购国内急需的国外生产资料，把国际市场拉到了家门口。但由于管理上的漏洞，也容易为大量生活消费品、小汽车的走私打开方便之门。这种逆向发展的物流，会引发许多不利于保税区发展的限制措施。 2.国际转口贸易发展缓慢，近期不可能有大的突破。由于我国保税区的区位条件不是十分理想，港口在国际航运中的地位和作用有限，航运能力不足，仓储设施落后，管理效率和价格竞争能力不强，加上不存在香港当年发展转口贸易的历史机遇，因此从总体上看，保税区的转口贸易目前处于培育和发展期，近期内不会有大的突破。 3.仓储的潜力很大，运输成为保税区突出的薄弱环节。任何国外的货物在保税区储存，可以不交关税和其它税收，国内产品进入保税区储存，视同出口可以提前退税，这是保税区最突出的优势。但由于仓储功能是国际贸易与运输功能的延伸，而现阶段保税区出口贸易不畅，进口贸易受到一定的限制，转口贸易还没有发展起来，自然会影响到保税区仓储功能的发挥。 方便快捷的内外运输条件是保税区生存的关键，这恰恰是我国保税区的突出薄弱环节。首先，我国港口条件有限，远洋运输能力不足，加上保税区与码头相分离，保税仓库的货物不能用最便捷的方式输送到码头装卸，中转货物也不可能从一条船直接中转到另一条船上，其次，保税区与港口管理体制分割，保税区一般没有专用码头，有时运往保税区的货物却不让在最近的码头卸货，而非保税区的货物则被指定在保税区附近的码头装卸。第三，保税区的国内运输条件也有待发展，一般只能通过公路运输，水转水、水转铁路、水转空运的能力都明显不足，加上政策不允许外商从事国内运输业务，因此保税区还不能适应国际贸易行情变化，也难以发挥国际分拨中心的作用。 4.出口加工业是现阶段保税区发展的主要产业。保税区的加工业大体有三类：一是简单的服务性加工业，如分选、贴标签、整理、包装等，直接为商品的运输和分拨服务。我国保税区由于转口贸易量不大，相应的服务性加工业务也不多。二是出口组装加工业。在保税区举办的出口加工企业，多数是受许可证管理，限制在境内举办的加工项目。如汽车、电器、计算机组装，金银首饰加工等。目前，上海外高桥和深圳沙头角保税区出口加工业发展较快，沙头角保税区出口加工项目占到90%以上，外高桥保税区的出口加工项目也接近50%。如能允许区内企业委托区外加工，保税区的出口加工业将会有更大的发展。三是依赖港口运输，原材料和制成品大进大出的大型加工工业，如造船修船业、石油化工、汽车组装、集装箱修理等。受行业管理的限制，我国保税区内尚无此类大型加工工业。 5.管理方式陈旧，手段落后，离“境内关外”的运作目标尚有不小的距离。国外的自由港、自由贸易区一般按“境内关外”模式管理，区内管理机构极为精干，海关人员全部驻在区外，主要运用计算机系统对货物单证的流程进行管理，手续简便，通关放行效率高，保证了自由区高效有序地运行。我国虽然在认识上承认保税区具有“境内关外”的性质，但在管理上仍采取了传统的模式。区内管理机构庞大，手续繁杂。海关则将保税库的管理方式简单地移植到了保税区，既管“一线”又管“二线”；对区内货物的流动和加工也进行监管，且监管手段落后，远不适应保税区发展的要求。 二、保税区的宏观政策分析 保税区微观运行的偏差，除了受客观条件和物质基础影响外，主要受到国家宏观政策和管理体制的制约。 1.国家尚未形成明确的保税区发展战略，对保税区的发展缺乏宏观指导和统筹安排。建设保税区，从严格意义上说应是中央政府的行为，而不是地方政府的行为。中央政府应根据我国宏观经贸战略和市场准入现状，对建设保税区的条件与动力、目标模式、合理布局、以及管理体制等进行超前研究、指导和统筹安排。而我国保税区的形成与发展却恰恰相反，地方政府的实践往往走在中央计划的前面。由于缺乏科学的分类指导和可行性研究，导致目前有的保税区根本不可能发挥应有的作用。总起来看，我国保税区发展的步子偏快，数量偏多，布局不合理，重点不突出。
