70年代中期以后，美国移民政策面临的一个突出问题是难民问题，特别是越南战争结束后，大批东南亚难民的接纳和安置，成为美国亟待解决的问题。虽然在1965年移民法中设有难民限额和相关条款，但已远远不能满足形势的需要。因此美国在采取一系列应急措施之后，国会在1980年通过了《难民法》(Refugee Act of 1980)，对难民的定义、接纳限额及安置等都做了明确规定，为进一步接纳和安置难民做了法律上的保障。从美国政策的制定过程看，虽不排除人道主义方面的考虑，但为美国外交政策服务则是制定1980年难民法的出发点和基本考虑。因此，大批难民入境后所产生的社会冲击则是美国决策者所始料不及的。东南亚难民同美国其他族裔集团在就业、教育、居住环境等方面的摩擦和冲突，更增加了美国族裔关系的矛盾和复杂性。从这个角度看，难民法的消极影响是比较突出的。 一 越南战争结束前，从1965-1975年，共有20,038名越南人移民美国；在这一阶段，美国公民的越南妻子及其子女构成了越南全部移民的75%。从居住区域上看，越南人在1965-1975年主要集中在加州、纽约州、华盛顿特区、伊利诺伊和德克萨斯。1975年以后的居住区域又扩大到东部和中西部，这种居住分布模式在大批难民入境后依然如此。在1975年以前，美国没有关于柬埔寨和老挝移民的具体记录。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》(Stephan Thernstom,ed.,Harvard Encyclopedia of American Ethnic Groups),坎布里奇1980年版，第508-509页。） 越南战争的结束，引发了第一次东南亚难民潮，仅在1975年4月21-29日，美国就撤走了6万名越南人，在1975年共有13万越南人出逃。这次难民潮中的大多数人来自城市，主要是在西贡（今胡志明市）为美军或南越政权服务。他们文化程度很高，在18岁以上的难民中，20%受过大学教育，38%受过中学教育，18%受过小学教育，2/3可以流利地使用英语。女性占了第一次难民潮的一半。（注：威廉·刘：《无路可走：在美国的越南难民》(William Liu,Transition to Nowhere:Vietnamese Refugees in America)，田纳西州纳什维尔1979年版，第55页。）越南统一后，又有大批越南人出逃，从而形成了第二次难民潮。这些难民基本上是乘船出逃，因而被称为是“船民”。他们先到泰国，被关入难民营长达数月乃至一年，然后才能被安置到澳大利亚、加拿大、法国和美国等国。与第一次难民潮不同的是，第二次出逃的难民许多来自农村，文化不高，不懂英语，40%的难民是华裔越南人。华人在越南统一后倍受歧视，他们虽然只占越南人口的7%，却经营全国80%的零售业。越南在恢复经济的过程中，华人成为他们剥削和歧视的对象。特别是中国对越自卫反击战之后，大批华人被越南当局驱逐，更扩大了难民的队伍。（注：罗纳德·高木：《来自不同海岸的陌生人：亚裔美国人的历史》(Ronald Takaki.Strangers from a Different Shore:A History of Asian Americans)，纽约1990年版，第452-454页。） 第二次难民潮反映了东南亚政治、经济及社会形势的发展。越南战争结束后，老挝王室同越南支持的巴特寮之间展开争夺权力的斗争，导致7万名寮族人，1万名苗族人和6万名赫蒙族人出逃。柬埔寨的情况有些独特，1965年，诺罗敦·西哈努克国王同意北越部队过境，柬埔寨遂成为北越的运输通道，从而被卷入越战。1970年朗诺将军发动政变推翻西哈努克，1975年波尔布特领导的红色高棉夺取了政权。在红色高棉的统治下，柬埔寨有200万人死于饥饿、疾病和屠杀。大批柬埔寨人逃到泰国，到1979年大约有60万人被关在泰柬边境的难民营里。（注：特里西娅·克诺尔：《成为美国人》(Tricia Knoll.Becoming Americans)，俄勒冈州波特兰1982年版，第284页。） 面对大规模的难民潮，美国采取了有效措施，制定相应的政策接纳和安置难民。 第一，通过临时性法令并采取紧急接纳措施。1975年国会通过《印度支那移民和难民援助法》，同意接纳13万越南和柬埔寨难民入境。同时福特总统还授权司法部长使用“假释权”接纳难民入境，并成立了由12个相关机构的代表组成的“各机构工作协调小组”，负责难民的接纳工作。设在菲律宾的克拉克空军基地和关岛基地成为运送难民的中转站。由于菲律宾总统马科斯宣布不欢迎这些难民，关岛就担负着主要的中转任务。被接纳的难民从这里被送往美国的4个接纳中心：南加州的彭德尔顿营、阿肯色的查菲堡、宾夕法尼亚的加普和佛罗里达的埃格林空军基地。（注：钱淑贞：《亚裔美国人历史的诠释》(Sucheng Chan,Asi-an Americans:An Interpretive History)，波士顿1991年版，第155-156页。） 第二，寻求并加强国际合作。美国由于面临巨大的接纳压力，便同联合国难民事务高级专员磋商，要求同其他国家分摊。在第一批13万难民中，只有6632名被安置到其他国家和地区，加拿大接纳了3316名，法国1877名，澳大利亚161名，台湾120名，菲律宾115名。（注：斯蒂芬·西恩斯特姆主编：《哈佛美国族裔集团百科全书》，第511页。）面对第二次难民潮，由于泰国、马来西亚和菲律宾等国对难民采取了禁止入境、强行遣送回国等不恰当措施，使难民问题在国际事务中更加突出。于是，联合国1979年在日内瓦召开难民问题国际会议。会议最后决定，如果“第二避难国”（主要指澳大利亚、法国、加拿大、美国等）能接纳并安置东南亚难民，那么“第一避难国”（主要是东南亚有关国家）保证不将其遣送回国。会议还对越南政府施加压力，要求其停止对华侨的迫害。这样到1979年底，法国接纳了6万难民，澳大利亚接纳了1.8万名，加拿大接纳了1.4万，中国在1978年以后也安置了16万越南华侨，其余的大部分去了美国。联合国难民事务公署1975-1978年全部经费的50%（约3500万美元）用于安置东南亚难民，而1979年一年的费用就高达2250万美元。（注：迪克·克拉克《1979年世界难民问题评估》(Di-ck Clark,1979 World Refugee Assessment)，载乔治·兰克维奇：《1978-1980年的族裔美国：最新族裔年表》(George Lankevich,Ethnic America,1978-1980,Updating the Ethnic Chronology Series)，纽约1981年版，第303页。）
