美国是世界上第一个实行联邦制的大国。美国的联邦制是由1787年联邦宪法确立的。这一体制在确立之初，曾对消除分裂危机，维护国家统一发挥过成效卓著的作用。但是，世事沧桑也使联邦体制的结构和作用不断发生变化。迄今为止，它虽然在形式上还保持着联邦宪法当初所确立的基本原则，但它的实质内涵已与宪法本意大相径庭。本文拟对美国联邦体制的基本原则及其历史演变作初步探讨，以就教于方家。 一 1787年美国宪法所确立的联邦制，是作为邦联制的对立物而出现的。 所谓邦联制， 一般是指由若干主权国家组成的政治或军事联盟。 1787年以前的美国，就是由十三个独立州组成的政治军事联盟。因为根据《邦联条例》规定，“各州保留其主权、自由和独立”。州政府可以发行货币、征税、招募及维持军队，拥有除外交之外的一切权力。而作为中央政府的邦联国会，除拥有外交权、邮政权等之外，别无什么重大权力。这种本末倒置的政治体制，最终导致了国家政局的混乱和分裂危机的出现。因为州政府可利用其“主权、自由和独立”，我行我素，自行其是，甚至割据称雄。而邦联国会对州政府的违宪行为，无力问罪，只能作壁上观。正是在这种背景下，美国统治阶级不得不重新调整中央政府与州政府之间的权力关系。 这种调整既要考虑国家利益的未来，又要兼顾当时州权至上的现实。有鉴于此，联邦宪法提出了四条基本原则，明确划定了新的中央政府即联邦政府与州政府的权力关系。 第一，实行以联邦政府权力为主导的分权原则。关于联邦政府与州政府权力的划分，联邦宪法未予载明，直到宪法第十条修正案才作出补充规定：“本宪法既未授予合众国，又未禁止各州行使的权力，皆由各州或人民保留之。” 联邦政府的权力分为三类。一是授予权，它列举于联邦宪法的前四项条款中，分别授予国会、总统和联邦法院。国会的权力主要是制定法律、发行货币、宣战、管理与外国及州际之间的商业贸易、邮政、监督行政和司法官员。总统的权力主要是执行法律、向国会呈交国情咨文、批准或否定法律、统帅武装力量、委任行政官员、负责外交等。联邦法院享有联邦司法审判权和各州上诉案件的终审权。二是暗含权，指虽无宪法明文规定但可以从授予权中引申出来的权力。宪法第一条中有一项被美国学者称之为“弹性条款”，即授权国会“制定为行使上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其他任何部门或官员的一切其他权力所必要与适当的法律”，认为这是暗含权存在的宪法基础〔1〕。 三是派生权，指以两项或多项授予权为基础推演出来的权力。例如，宪法并未授予国会控制移民的权力，也不能从哪一种授予权中引申出来，但国会有权制定有关控制移民的法律。这是因为宪法授予国会管理与外国商业贸易的权力和制定统一归化条例的权力，从这两种权力中可以推演出控制移民的权力〔2〕。 州的保留权被认为是与州俱生而来的，所以各州宪法均未予以详细列述，它的权限界定于既未授予联邦又未禁止各州行使的范围内。概括起来，有如下数项：一是警察权，指州政府为保护和促进公共安全、健康、道德、便利和福利而管理个人权利和财产的权力，范围十分宽泛，它包括但不是单指由警察部门行使的社会治安功能〔3〕。 二是管理地方政府的权力。地方政府是指县和市政府，它们由州政府设置或撤销，它们的权力由州政府授予。不过，19世纪中叶以后，州政府对城市的控制开始放宽。20世纪，新英格兰和中西部地区的某些州开始与地方政府实行分权〔4〕。三是管理选举的权力。 由于联邦政府没有负责选举的机构，所以联邦政府公职的选举完全依赖于各州。州政府在不违反联邦宪法的前提下，有权规定联邦和州公职候选人的资格、投票方式、投票时间与地点，但国会有权修改联邦公职选举的时间和方式〔5〕。 除上述权力之外，州还有权管理教育、州内的工商业，设置州法院，参与联邦宪法的修改等。 根据分权原则，联邦政府与州政府的权力都是排他性的，互相不得干预。但联邦宪法下的分权与邦联条例下的分权有一个重大区别，那就是联邦宪法把主权赋予联邦政府，使其对内对外都代表国家，而州只是联邦的一个自治成员。这种新的分权原则，重新构筑了美国的权力框架，在当时不仅有利于维护国家的统一，也有利于提高美国的国际地位。 第二，实行联邦政府与州政府的共有权原则。共有权是指宪法授予联邦政府但又未禁止州政府行使的权力。共有权分为三类：一是联邦政府与州政府可同时行使的共有权，它包括征税、借贷等。二是联邦政府与州政府先后行使的共有权。这类共有权一般是指联邦政府在其管辖的某些领域内未制定法律或制定的法律因故未能发生效力时，联邦司法部门往往要求州政府制定仅在本州行使的有关法律，以弥补联邦法律的不健全。例如破产问题，根据宪法规定，它属联邦政府管理范围，但国会长期未制定破产法，所以破产问题一直由各州通过法律实施管理。直到1898年，国会才通过法律对这一问题进行统一的管理。此后，各州才放弃对破产问题的管辖。三是部分由联邦政府行使，部分由州政府行使的共有权。例如州际商业问题。州际商业属国会管辖，但各州不愿国会就某些州际商业问题的管理千篇一律。在州政府的请求下，国会可将这些方面的州际商业管理权交由州来行使。1945年国会就宣布将跨州际的保险业的管理权授予各州行使〔6〕。 共有权的行使，弥补了因分权造成的互相隔离，也加强了国家权力行使的合理性。
