一、建国初期的土地立法 （一）制定土地政策的迫切性 独立后刚刚建立的邦联政府面临着大量亟待处理的国内外重大问题。就国内而言，它需要稳定政治局面和经济形势；对外则要捍卫刚刚赢得的独立，巩固美利坚合众国的国际地位。尽快开发西北部土地，对美国具有极其重要的经济和政治意义。首先，邦联政府没有固定的收入，因此将西部的土地看作收益的源泉。尽快出售西部的国有土地可以解除政府财政拮据的燃眉之急。其次，肯塔基和田纳西的移民同东部各州的关系十分松散，但同西班牙和英国的商务关系却十分密切，任其发展可能危及这两个地区同东部独立各州的关系。因此尽快向西部土地有次序地进行移民，以防止法国、英国、西班牙及其他国家对这些土地的觊觎是美国建立初期土地政策的基石之一。 此外，尽快制订土地政策的迫切性还在于：第一，国会在独立战争期间曾经许诺赠予为美国独立而战斗的官兵以土地作为报酬，当时殖民地一方没有掌握任何土地，现在国会掌握了大片国有土地，应该兑现其诺言了。第二，面临着移民向西拓殖的压力，国会必须尽快确定在西北部国有土地上建立地方政府的形式，从而尽快将这些地区吸纳到美国的政治和经济中来。从移民们迫切希望得到土地的心情来看，政府也应该立刻制定国有土地的分配政策。华盛顿在一次结束去西部视察自己的土地的旅行之后，对当时的情景作了如下描述：“移民的热情如此高涨，他们等待得不耐烦了。既然你无力堵住他们迁移的道路，你还有能力为他们标明方向。如果失去了这一机会，你就将一事无成。”〔1〕 1780年10月10日，国会通过了一项法令，规定为了美国的利益，为了在这些土地上建立新的州，授予政府出售和赠送西北部国有土地的权力。1783年，200多位军官再一次向国会请愿， 要求国会兑现在独立战争中许诺给予他们的土地， 并明确要求得到俄亥俄地区的土地。 到1784年，美国的退伍军人（包括华盛顿在内）、金融家及许多其他阶层的人士都在呼吁邦联国会采取实际步骤来分配西部的国有土地。 （二）土地政策的目标 邦联政府在最初制订土地政策时，美国政界中存在着两种不同的土地政策构想。杰弗逊主张将国有土地划分成小块分配给从事农业生产的移民，建立一个以农业为主的共和国。他在谈到农业与工业的关系时曾经说道：“美国的自然条件同欧洲不同，她有充足的土地供人们耕种，因而毋需让一部分人专门从事制造业来供养其余无地可种的人口。”〔2〕他在起草《独立宣言》的那一年也曾经写到， “……土地应该分成小块分配给人民”，因而他主张建立自由的小农所有制。而汉密尔顿则主张以充裕的国有土地去换取稀缺的资本，以促进资本主义工商业的发展。他认为资本的长期缺乏是美国经济起飞的主要障碍，而国有土地的存在为美国的资本积累提供了良好的条件，极力主张将国有土地变成政府收入的一大源泉。这也许是汉密尔顿在1790年的《关于国有土地的报告》中提出要以土地换资本的政策的主要依据。 在确定土地政策目标这个问题上，杰弗逊设想的农业民主思想同汉密尔顿设想的以土地换资本的思想进行了长期的斗争。确定何种土地政策目标对制定土地政策的影响极大。如果政府想使得土地销售的利润最大化，所制定的土地政策就必然对富有者有利。如果按照杰弗逊的土地目标制定土地政策，相对而言对普通移民会更有利些。在最初确定的土地分配政策中，汉密尔顿的思想占了上风，成为19世纪上半期美国政府的土地政策所要追求的主要目标。从美国政府最初制定的土地政策来看，财政目标占了主导地位。政府寻求的是土地批发和零售兼营的方针。19世纪上半期，杰弗逊设想的社会目标和汉密尔顿设想的财政目标进行了长期的斗争。随着美国土地改革运动呼声的高涨和西部地区在美国政治中影响的日益增加，杰弗逊的理想终于在1862年颁布的《宅地法》中获得了美国法律的确定。 （三）1785年土地法令 美国国会于1784年春天任命了由杰弗逊领导的委员会来研究解决这个问题的对策，并于1785年5月7日向国会提交了由杰弗逊亲笔起草的报告。这份报告以2000多年前罗马帝国分配殖民地的做法为蓝本，提出将土地分成10英里见方的城镇，内含100块面积为640英亩的地段。〔3 〕这个土地法案还明确规定西部土地属于全体美国人民所有；西部土地划分为16个区，每一地区移民达到2万后，即可获得自治的权利， 并逐渐取得州的地位。这个法案采取的是新英格兰集体拓殖的方式，肯定了新英格兰模式中的土地出售前必须首先进行测量和所有赠送土地都必须详细记录在案的做法，但没有提及土地的销售方式和最低价格，也没有提到保留教育和宗教用地。这个报告虽然未被国会所接受，但却成了1785年土地法令的基础。 1785年，杰弗逊出使欧洲，国会土地委员会主任换由格雷逊担任。国会组成的土地委员会就1784年的土地法案讨论了两次，于1785年4 月14日向国会上交了一份实际上是新的土地议案。同1784年的土地报告相比，1785年的土地法案作了下述几方面的修正：一、将原定为100 平方英里的城镇缩小为49平方英里；二、每个城镇中各保留一个地段作为宗教和教育用地；三、土地以城镇为单位通过拍卖的形式出售。 国会经过讨论和修正，最后于5月20日通过了这项土地法令。 美国土地制度史学家屈特（Treat）高度评价了1785年土地法令， 他认为这项法令的主要优点是：（1）确立了国有土地制度的基本框架；（2）规定了政府不得随意将国有土地分封给任何个人的原则；（3 ）保留了殖民地土地拓殖制度中的许多优点。〔4〕
