中央与地方行政分权及财政包干等改革，大大加强了地方政府的地位，它们不但是上级政府的执行者，而且成为地方经济的组织者、管理者。 现行财政大包干体制强化了地方政府的利益主体地位，而金融体制、投资体制改革不到位则进一步激化了地方政府之间的过度竞争。 一.海口地区行政区划问题研究的意义 海南省海口地区，即指以海口市为中心，与其密切相关的周边地区，在行政区划上包括国务院批准的海口城市规划所涉及的海口市及琼山、澄迈两个县。现有一市二县，土地总面积4331.2平方公里，占全岛总面积的12.77%，1991年人口138.88万人，占全省的20.99%，国民生产总值33.09亿元，占全省的31.54%，工业总产值29.49亿元，占全省的52.20%，财政收入4.4亿元，占全省的57.04%。经济实力雄厚，可谓海南省经济的心脏地带。在这一地区，由于两县一市在行政区划上紧密相联，近几年来在区域经济发展、城市规划建设管理中，市县利益冲突日益尖锐。因而，如何理顺市县关系，实行什么样的行政区划与行政管理模式，直接关系到这一地区的区域经济发展、城市建设、社会安定、环境保护，是海南省行政区划工作中必须研究解决的一个重要问题。同时，这一问题的合理解决，对于我国同类地区行政区划问题的研究与解决也具有重要的借鉴意义。 二.海口地区跨界城市的发展及行政区划体制矛盾的必然性与原因剖析 （一）海口地区跨界城市的发展 海口市在城市发展过程中，其建成区与府城镇建成区已基本连成一片，构成统一的连续建成区，形成了跨界城市，随着城市的进一步发展，这种现象会进一步加强，并扩展至海口东部的澄迈。人们把连续建成区跨越两个或两个以上独立行政区的城市称为跨界城市。 未来海口地区跨界城市的发展将以海口市城市规划为基本依据，即以海口市为核心，在外围形成与之密切关联的次核心，共同组成区域性城镇体系。在二十一世纪初形成80万人口左右的城市规模。 根据多方案评价和优化选择，海口的城市规划结构是在原有市区基础上沿海岸向西发展的组团状城市。这种布局形式突出了滨海城市特色，有利于生态环境保护，可适应特区城市发展中的变化因素并滚动发展，具有较大的灵活性。海口城市布局的组团结构由市中心区、长流新镇、马村（老城）港口工业区组成。其中，市中心区规划建设用地95.7平方公里，府城镇是市中心区的一个重要组成部分，是一个以发展出口加工型无污染工业、居住及相应商业服务业为主的的副中心。马村（老城）港口工业区，通过充分利用马村电厂和在建港口的优势，建设东水港，发展相应的临海工业和耗水量小的重工业，最终形成人口规模20万（在本世纪末发展至10万）的城市组团。可见，未来的海口将向东西两翼延伸，成为包括海口、琼山、澄迈三个独立行政区域的跨界组团城市。 （二）跨界城市发展导致“一市二县”行政区划体制的矛盾 跨界城市由于在同一连续建成区内跨越不同的行政区域，因而市县之间必将产生诸多矛盾。从海口地区看主要是： 1、海口市规划的实施问题。由于海口城市规划直接涉及琼山、澄迈两县，这必将产生市县之间局部利益的磨擦，在一定程度上为实施海口市城市规划增加了难度。 2、海口市城市用水问题。水资源相对短缺是整个海南省经济发展和城市化过程中面临的一个重要制约因素。海口市已出现供水不足问题，随着城市的发展这一矛盾将愈益突出。海口市取水有两条途径，一是地下水，二是跨行政区界线从南渡江取水。由于地下水资源有限，解决海口市供水的唯一途径便是从南渡江引水，这种跨行政区域的取水也将给水厂建设带来一定难度。 3、海口机场及交通道路规划发展问题。现有海口机场客流量已进入全国八大空港行列，但其场地较小，又地处城市中心，噪声污染严重，与城市建设发展的矛盾日益突出，而在现有海口市城内已无法再建机场，必须跨行政区域另行选址。 就港口建设而言，海口虽拥有37公里岸线，却因泥沙淤积严重，港池、航道水深均受限制，不具备发展大型深水港的条件。现有的海口新港位于南渡江口三角洲地带，航道水深仅2.5米，只能作为近海航运码头；秀英港港池也因淤积严重难以承担枢纽港的功能，因此，海口未来发展对港口的要求，必须依赖于澄迈县境内的马村——东水港的开发。 此外，在跨市县的城市道路建设，尤其是自筹资金发展的地方交通，也因跨行政区建设而给道路的统一规划、统一标准、统一实施带来一定难度。 4、城市副食基地建设问题。海口市属于切块城市，地域范围相对狭小，随着城市建设的迅速发展，城市用地结构发生重大变化，这就为在现有行政辖区内发展“菜蓝子工程”，建设副食基地大大增加了困难。 5、社会治安管理问题。由于海口市与府城镇已形成统一的连续建成区，在隶属两个相对独立的行政单位管理的情况下，也给社会治安管理造成不少麻烦。 上述分析不难看出，海口地区行政区划体制的矛盾集中反映在国务院批准的海口市城市总体规划与行政区划的不一致上，其矛盾的实质则在于市县利益的冲突。 （三）市县矛盾深层原因剖析 在传统体制下，中央政府是资源配置的主体，经济联系主要发生于纵向系统之间，各行政区之间的横向联系相对薄弱，因此，市县各种矛盾的表现并不突出。 而在传统计划体制向商品经济、市场经济的逐步过渡过程中，由于中央与地方行政分权及财政包干等改革，大大加强了地方政府的地位，它们不但是上级政府的执行者，而且成为地方经济的组织者、管理者。在企业尚未成为完全独立的经营主体及市场发育不完善的前提下，地方政府利益主体的地位进一步加强，它们之间在相互竞争过程中，由于利益主体间的矛盾而引发行政区之间的矛盾。这样，作为切块设市的市政府在以投资主体参与投资及促进与周边地区发展横向联系的过程中，愈益感到区域范围的狭小，力图通过扩大地域面积来创造更大的生存和发展环境。
