1905年学部的设置,是清政府中央行政体制的重大调整。学部成立前近20年间,社会各界人士不断通过各种方式倡设学部,他们的动机或有不同,目标则完全一致。但千呼万唤之下,学部却姗姗来迟。通过对学部酝酿产生过程的透视分析,可以深入清朝统治集团内部,从中央行政体制变革的角度,更加全面地探索晚清社会的复杂矛盾以及政治变革的艰难曲折。 一 隋唐以来历行千余年的中央六部行政架构,越来越不适应晚清社会各方面的变化,不得不发生蜕变。学部之前,外务部、商部和巡警部相继成立,但因为是新事新设,与旧体制的冲突较小,所引起的震荡不大。而增设学部,却一方面触及礼部及国子监、翰林院的地位,另一方面动摇由上述机构所掌管维持、以科举制为核心的旧学体制,激发与旧行政体制乃至整个政治文化制度的尖锐矛盾,因而其酝酿产生的阵痛更为持久与强烈。 学部的创建,使中国历史上首次出现正式、独立和专门的中央教育行政机构建制。此前历代王朝的政治架构中,始终没有一个统管全国各级各类学校的专职中央教育行政机关。清代国家一级的教育管理职能分属礼部与国子监,但国子监只执掌中央官学,而礼部下设的四个清吏司中,管理各地学校及科举事务只是仪制司职能的一部分。以1862年京师同文馆为开端,清中央和地方部门为适应洋务需求,陆续设立了一批新式学堂,实行对口管理,负责新政事务的总理衙门事实上成为兼管学堂最多的中央行政机构。不过新式学堂多属专门学校性质,缺乏统一体系,总署虽然负责较多,亦非统辖机构,更不是专职部门,其内部甚至没有负责教育的专官。新式教育的有限发展,尚未达到要求设立中央教育行政机构进行统一管理的程度。 最先对近代中央教育行政机构及其职能有所了解和认识的,是那些有机会走出国门看世界的驻外使节和游历官绅。郭嵩焘、何如璋、黄遵宪等人先后通过不同渠道了解、记述了日本文部省的职责权限及其下属机构的设置。郭嵩焘和曾纪泽对英法两国的学部或教部的作用有所认识,认为其法尚有可采之处。两人还多次会见过英法的学部大臣(注:参看何如璋《使东述略》、黄遵宪《日本杂事诗广注》、 曾纪泽《出使英法日记》、郭嵩焘《伦敦与巴黎日记》,均见钟叔河主编《走向世界丛书》,岳麓书社1984、1985年版。)。 而东渡考察日本政俗得失的黄庆澄到过文部省了解情况,洪勋则注意到欧洲一些国家学部在政府机构中排列序位的差异(注:黄庆澄:《东游日记》,见《早期日本游记五种》, 湖南人民出版社1983年版;洪勋:《游历瑞典挪威闻见录》,《小方壶舆地丛钞》第十一帙。)。 将包括教育行政在内的中西官制进行比较者首推薛福成。1891年春节,远在异国他乡的薛福成写道:“观各国设官之意,颇有与中国暗合者。如英法义比等国办事,亦各分厥部,每部设一尚书。”他当时认为“学部即礼部”。两天后,他于同中见异,思路从对官制的关注转到对国家盛衰原因的探究:“夫观大局之兴废盛衰,必究其所以致此之本原。学校之盛有如今日,此西洋诸国所以勃兴之本原欤?”从此,他非常留意法国学部大臣的任免(注:薛福成:《出使英法义比四国日记》,岳麓书社1985年版, 第289、291页。)。 由此可见,19世纪中叶以后,走出国门的中国人已经注意到西方教育行政机构在结构功能方面与清朝既有体制不同,有人甚至初步认识到这种差异对于国势兴衰的影响。然而,当时国内的社会变化尚未提出变革官制的内在需求,新式学堂也还处于专门艺学阶段,因此,驻外使节和游历官绅的认识,不足以产生创设近代中央教育行政机构的社会冲动。 内力不足,则须借助外力。目前所知最早向清政府建议设学部的,是英国人李提摩太。这位在华长达45年,与晚清的权要名流交往广泛而且社会影响很大的传教士,可谓设学部的积极倡导者。他于1887 年和1890年两次专门撰文介绍欧美列强和日本、印度的教育状况, 呼吁清政府设立新学部以专责成,特赐新学部以统辖各省学政的专权,推广普及新学校,并乐观地预见:“循是以进……从此人材众多,国无废事,富强可待,亿兆蒙福”,“又何难驾出西人上哉!”(注:《七国新学备要》,引自熊月之《西学东渐与晚清社会》, 上海人民出版社1994年版,第592页; 李提摩太:《论新学部亟宜设立》,沈云龙编《中国近代史料丛刊续编》711,台北文海出版社影印, 第329页。)这些建议针对中国没有专管学校的行政部门,中央与地方教育不相统属,人口众多而教育投入甚少等问题,反映了以西方教育为背景的关于文化教育与国民素质的关系,以及国民素质对国势强弱的影响的观念。抛开他的宗教与文化偏见,其建议应当说是切中时弊的。遗憾的是,这一认识对于朝野上下的中国人来说过于新潮,而且科举尚存,新学作用有限,当权者未予采纳。而17年后学部的成立及其办事方针,与此建议如出一辙。 甲午之战中国惨遭败绩,李提摩太第三次建议设学部。他于1895年10月以建议书的形式直接向清廷递交挽救中国时局的《新政策》,要求成立包括学部在内的八个部组成的新内阁,任部长者中外人士各半;而“学部为人才根本”,应请“名望甚高,才德俱备”的德国人花之安和美国人丁韪良“与中国大臣合办”(注:苏慧廉:《李提摩太》,第220—221页, 引自顾长声《传教士与近代中国》,上海人民出版社1981年版,第181页; 《新政策并序》,《万国公报》第87册,1896年4月; 陈学恂:《中国近代教育史教学参考资料》下册,人民教育出版社1987年版,第57页。)。与此同时, 他继续鼓动舆论,在《广广学以广利源议》中提出:“他国皆别立新学部或广学部,中国亟宜择而行之。”建议设广学部于京师总管新学(注:《中东战纪本末》卷一,沈云龙编《中国近代史料丛刊续编》701,第51页。)。 与此相呼应,美国传教士林乐知也在《治安新策》中要求请英美等国的学部大臣来华执掌订立教育章程和规划等事宜。