广东在清代前期是中外交往的主要窗口。鸦片战争后，广东在中外交往中仍占有重要地位。有关清末广东对外交涉的诸多史事，已有不少论著作了较详细的论述，但关于清末广东对外交涉体制及其演变，尚未见有专门的研究。本文试图对此作初步探讨，不当之处，尚待有关专家指正。 一 首先对清代前期广东的交涉体制作一简要的追溯。 广州在鸦片战争前是中国最重要的通商口岸，1757年（乾隆二十二年）又被清政府指定为唯一的中外贸易口岸，成为中外交往、交涉的中心。清政府那时拒绝与通商各国发生日常的官方关系，虽然设立了粤海关作为管理贸易的机构，但为避免官衙与外人直接交往，广东官府主要依靠垄断中外贸易的洋商作为与外商交涉的中介，由这些商人居中转达官府对外商的谕令、告示和外商的意见、要求等。乾隆年间正式设立的公行组织除垄断中外贸易外，还承担协助管理外商、承保缴纳进出口税项等职责。 清代前期，清政府还先后设立香山县丞和澳门同知，作为鸦片战争前专门设置的管理澳门葡人及其他外国人的机构。 以上是平时管理及与外商交往的情形。一旦发生交涉事件，靠洋商居中调处难以解决，则自两广总督以下，包括巡抚、粤海关监督、广州府及南海、番禺二县的衙门及官员，均在处理过程中按其身份承担相应的责任。 在清代文书中，受委派专门处理某种事务或事件的官员称为“委员”，而总督等官员饬委属官等办理事务称为“委员办理”。“委员”协助办理中外交涉事件，是广东当局的长期做法，也是清代地方行政中的惯常做法在对外交涉中的体现。总督（以及两司等官员）、委员、洋商等构成了处理对外交涉事件的体制。在严格意义上，这还不是一种真正的制度。但委员办理洋务，协助总督办交涉这种体制，在鸦片战争后长期存在。 二 鸦片战争宣告了清朝闭关自守的对外政策的终结。英国人用武力迫使清朝政府放弃了广东实行的外交体制。通过《南京条约》，英国政府实现了两个目标，一是规定英国驻各通商口岸的领事官员“与各该地地方官公文往来”，直接交往；二是针对鸦片战争前广东的贸易由行商垄断的体制，特别规定，“今大皇帝准以嗣后不必仍照向例，乃凡有英商等赴该口贸易者，勿论与何商交易，均听其便，”〔1 〕从而导致了十三行的没落。这两项规定的共同后果，就是鸦片战争前广东洋商在中外交往和交涉中居中转达作用的正式结束。不过直到1861年前，清政府仍无专门处理新形势下中外关系的机构，而是把与“夷人”打交道的责任交给皇帝指派的钦差大臣。在1859年之前，办理通商交涉事务的钦差大臣大多由两广总督或广州将军担任。 1839年到广东查禁鸦片的林则徐是近代第一个办理“夷务”的钦差大臣。在他之后来到广东负责交涉事务的钦差大臣还有琦善、怡良、伊里布、耆英等。其中1842年10月来粤的伊里布的本职是广州将军。 鸦片战争后五口通商，清政府设置“五口通商大臣”一职，专门办理通商交涉事务。五口通商大臣仍然是钦差大臣，最早任此职的是耆英。1844年4月，耆英任两广总督， 道光帝谕令：“耆英现已调任两广总督，各省通商善后事宜均交该督办理。著仍颁给钦差大臣关防，遇有办理各省海口通商文移事件，均著准其钤用。”〔2〕此后， 五口通商大臣一职由两广总督例兼，负责包括广州在内的所有五个通商口岸的交涉。1848年，道光帝又重申：“耆英系总办夷务之员，五口通商事务均应管理。”〔3〕 由两广总督例兼五口通商大臣，专办洋务，这表明在鸦片战争后的一段时期，广州口岸在对外关系中仍处于首要位置。但随着上海的崛起，中外关系的中心逐渐北移。1859年1月29日， 清廷命两广总督黄宗汉将钦差大臣关防送交两江总督何桂清，从而结束了两广总督例兼五口通商大臣的历史。 两广总督负责广东及各口的对外交涉，处理日常交涉事务，另外还要接见前来办交涉的外国使节、领事等官员，或赴虎门等地的外国兵船与外人谈判。耆英还曾两次到香港与英国公使谈判条约。但很多具体的交涉，仍如鸦片战争之前一样，交由“委员”处理。 综览有关档案史料及其他资料可知，一般被饬委办洋务（当时一般将通商和交涉事务称为夷务或洋务）的委员，为道台以下实缺、候补的文武官员。遇有重要事项，藩臬二司亦在被委之列。如1844年2月， 美国专使顾盛率兵船到广东海面，要求签订不平等条约。护理粤督程矞采“当即派委藩司黄恩彤督同署广州府刘开域，”〔4〕与其交涉。 广东盐运使（称运司）为正三品，秩同臬司，亦常受委襄办“洋务”。至于广州府及南海、番禺知县、县丞，则是总督派委机会最多的官员。第二次鸦片战争期间，粤商伍崇曜、梁纶枢、易景兰、潘世荣等亦曾是协助广东官方办理交涉事务的得力角色。视事务的轻重繁简，每次差遣办事的委员少则一人，多则数人。1845年11月20日，英使德庇时要求广东当局准其入广州城，耆英带同委员赵长龄、潘仕成、刘得铜、宁立梯、吴廷献等共5人，到黄埔与其谈判。〔5〕 在出现较为正规的专门交涉机构之前，委员办理通商交涉事宜可以说是广东当局处理交涉事务的主要方式。委员在参与筹划对策、直接与外人接触会晤、接收或传递中外相互往来的照会及其他文件、现场处理各种事件等方面，是主管交涉的两广总督不可或缺的助手。正因为如此，每次重大交涉事件完结之后，钦差大臣或两广总督总是将“办理洋务得力人员”尽办保举，很多人由此踏上升官晋级之途。
