外蒙撤治问题，是北洋政府时期内政、外交的重要问题，迄今学术界很少论及。本文根据有关史料，就1915—1919年间北洋政府在西北边疆问题上的举措，围绕外蒙“自治”、“撤治”问题的国际纠纷，分析外蒙“情愿取消自治”之内外因素，以加深我们对北洋政府和外蒙撤治问题的认识。 一、外蒙从“独立”到自治的经过 几个世纪以来，蒙古高原北部的几个地区（后来大体称为“外蒙”），一直是中国版图的一部分。到了1840年以后，外蒙仍然在清朝政府治理之下。清政府在外蒙设置各级行政和军事机构，直接派遣官员或通过“理藩院”等中央机构，利用联姻、封袭、给予优厚待遇之方式，任命外蒙古王公和活佛等喇嘛教上层僧侣，对外蒙实行有效统治。1910年清政府在外蒙古实施“新政”，以争取民心和巩固西北边疆，防止强邻沙锇的侵略。“新政”一开始就遭到了沙俄的反对。沙俄趁清政府实施“新政”时一些举措的不完善及与蒙古地区矛盾激化之机，拉笼和煽动一部分封建领主和活佛，酝酿叛乱。1911年10月，武昌起义爆发，沙俄派多人至外蒙游说，乘机怂恿其独立，离间中国外蒙地方与中央政府的关系。在沙俄策动和援助之下，外蒙一部分王公、贵族背叛祖国，于12月16日发表“独立宣言”，宣布成立“大蒙古国”，以“共戴”为年号。 1912年1月，民国成立，一切正在草创之中， 无暇顾及一些边疆问题，遂予沙俄可趁之机。但中华民国政府不承认外蒙独立。就任中华民国临时大总统的孙中山，于1912年1月28日致电外蒙喀尔沁亲王， 告以“俄人野心勃勃，乘机待发，蒙古情形，尤为艰险，希群策群力……戮力一心，共图大事”，并希望“无分汉满蒙回藏，相与共享人类之自由”〔1〕。4月，孙中山退位，袁世凯就任大总统后，对外蒙独立亦表示反对。他致电库伦哲布尊丹巴：“外蒙古同为中华民族，数百年来，俨如一家，现在时局阽危，边事日棘，万无可分之理”〔2〕，并晓以利害，劝其取消独立。同时，民国政府还订定了“蒙古优待条例”，以示对蒙古民族的关怀。但外蒙当局未听规劝，于1912年11月2日， 与沙俄订立了《俄蒙协约》，沙俄获取了“监护”外蒙内政外交的特殊权益。沙俄以“承认中华民国”为诱饵，对袁世凯为首的北洋政府进行讹诈。北洋政府闻悉，大为震惊。外交总长梁如浩于11月7 日照会俄使库朋斯齐，就《俄蒙协约》提出抗议。他明白指出：“蒙古为中国领土，现虽地方不清，万无与各外国订条约之资格，兹特正式声明，无论贵国与蒙古订何种条款，中政府概不承认。”〔3〕袁世凯也于1913年1月26日复库伦活佛哲布尊丹巴电中指出：“库伦不宜与中国分裂……”，规劝外蒙当局放弃独立〔4〕。于是中俄双方就外蒙问题进行谈判。1913年11月5日，双方签订《中俄声明》，北洋政府承认外蒙古的自治权，俄国承认中国在外蒙的宗主权。1915年6月7日，中、俄、蒙三方经过不下40次的会晤谈判，最后在恰克图又签订《中俄蒙协约》，重申上述精神。并规定：北洋政府可在库伦设办事大员公署，恰克图等地设佐理员公署，册封外蒙王公爵职及喇嘛名号依旧〔5〕。 外蒙古“独立”在名义上被取消，外蒙遂进入“自治”时期。 二、陈箓、陈毅对外蒙的经略 《中俄蒙协约》签订后，北洋政府为恢复与外蒙地方之间政治经济联系，加强中央政府对外蒙地区的治理，进行了不懈的苦心经略。在这种种努力之中，包含了与沙俄争夺在该地区权益的斗争。 条约签订后的第9天即1915年6月16日，北洋政府特任陈箓为都护使，充任库伦办事大员；22日任命陈毅为都护副使，兼乌里雅苏台佐理员。7月19日， 国务卿徐世昌又公布了《库伦办事大员公署章程》10条，确定了办事大员的直接管辖区域和大员公署的组织系统。其中规定：办事大员总监视外蒙古自治官府及其属吏之行为，不违犯中国宗主权，及中国暨其人民在外蒙古之各利益；办事大员直隶于大总统；公署卫队设200名。同时公布了《乌科恰佐理专员公署章程》12条， 规定了乌科恰佐理专员的直接管辖区域及职能等〔6〕。 另外在库伦公署设军事参赞处，作为外蒙驻扎军队之总机关，统辖乌科恰3处卫队。 陈箓奉命为都护使后，在北京稍事安排，即于10月4日启行，26 日抵库伦。外蒙自“独立”后，不复有中央之官吏已4年时间， 陈箓一行的抵达，代表中央政府的官员才重回外蒙地区。依据《中俄蒙协约》，库伦活佛应受中国大总统册封，此为象征中国宗主权最重要之典礼。这样，在1916年7月8日举行了中国大总统册封哲布尊丹巴为呼图可图汉的隆重仪式。 陈箓任职期间，在外蒙地区推行了一系列新政。1915年11月4日设立词讼处，以解决蒙事民刑纠纷。 刚成立时即接外蒙地方当局移送新旧民刑案件计60余起，并监犯30余名，数日后新收呈词亦不下10余起，均逐渐解决〔7〕；11月9日，陈箓照会外蒙当局，取消人头税及房屋税。本来世代居住中国边区的蒙族人不事耕作，不业工商，外蒙地方岁入之款，大都取自于内地商民，苛捐杂税甚多。陈箓与外蒙赛音诺汗交涉时说：“本都护来此以保护商民为第一责任，对于外蒙的内政自应不加干涉，不过外蒙行政凡涉于商民利益事件，希先行通知，俟两方同意，再行施行”〔8〕。 最后外蒙当局同意取消人头税及房屋税，减轻了人民负担。11月22日，越境追剿沙俄支持的土匪巴布札布，当场击匪千余名，生擒500余名，获枪枝弹药甚多。 并乘胜追蹑逃匪，出面安民，保护了蒙民的生命财产安全〔9〕；1916年1月24日，召开电线会议，签合同15条，用蒙员管理邮局，以华文和英文为公务电报正式文字。外蒙电局最初拟全聘俄人担任电报员，陈箓以利权关系，极力劝说外蒙当局要维护中国主权，经两月磋商，始达成议：中国电报员4人，俄国2人〔10〕。通过这一机构的设立，加强了内地与外蒙地区的通讯联络；成立外蒙总商会，目的纯系调解汉商在外蒙的内讧。外蒙的汉商主要分两帮：西帮和京帮。双方历有成见，再加经济利益之争，矛盾冲突较深。外蒙总商会协调了两帮的关系，分歧略有弥补〔11〕。这些措施团结了汉族和蒙族人民，打击了沙俄势力，维护了中国主权。
