一、引言 21世纪以来，中国人口发展步入一个前所未有的复杂阶段，我国面临稳定低生育水平与应对人口结构①性问题的双重任务②。在少子化、老龄化等日益严峻的形势下，我国逐渐放开施行了三十余年的以“城镇一孩”“农村‘一孩半’”为主体内容的数量控制型计划生育政策。在“双独二孩”和“单独二孩”政策后，我国又于2016年实施了“全面两孩”政策，在原有计划生育框架内放宽部分限制，释放二孩生育需求，但该政策仅在短期内有效提升了生育水平，其提振效应未能持续。为遏制出生人口持续下跌，我国于2021年进一步推出“三孩政策”③，除进一步放宽对生育数量的限制外，还着重强调完善配套支持措施，逐渐形成以生育激励为核心的生育支持政策体系。此后，《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》④《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》⑤等重要文件陆续出台，覆盖全对象、全过程、全维度的生育支持政策体系逐步形成。2025年，《提振消费专项行动方案》⑥又明确规定加大生育养育保障为保障居民消费能力的支持行动之一，这意味着我国生育支持政策的发展进入新阶段。 生育支持政策的阶段性调整旨在应对持续走低的生育率，作为一项关键的社会政策工具，生育支持政策无可避免地被逐步嵌入更宏观的社会经济变迁，以应对伴随不同时期主要人口矛盾而来的结构性议题。而国家对制度的策略性运用也进一步凸显了其社会福利属性与社会经济杠杆功能。因此，理解生育支持政策的演进逻辑及其在新阶段的内涵，有助于厘清其建构路径与未来方向，明确其在不同发展时期的功能定位与历史使命。而且，消弭理解分歧、客观评估政策价值的关键在于确立科学的评价视角与方法：不局限于对短期生育激励效应的争论，应在政策整体演进脉络中综合审视不同阶段的政策意涵。而认识生育支持政策的演进直接关系到对其短期效应与长期影响的评估，同时，建立怎样的政策评价框架关乎凝聚共识以及政策的稳定和延续。例如，2025年《育儿补贴制度实施方案》⑦的公布引发了广泛的社会讨论，多数公众肯定其导向，视其为积极开端，但也有观点质疑补贴额度难以实质性缓解育儿经济压力。 既有研究多聚焦于梳理回顾新中国成立以来的人口或生育政策，或反思特定阶段的生育支持性政策实践⑧，对近十几年来中国生育支持政策阶段性转变的系统论述相对少见。在政策评估实践方面，现有研究主要关注生育支持政策的生育提振效应，包括其对宏观层面的人口出生率、生育水平和微观层面的个体生育意愿、行为的影响⑨，其他评价维度获得的关注较少。人口发展的新形势要求对生育支持政策评估视角进行重构，是否要继续执着于对生育率提升的单一追求也由此成为值得反思的问题。因此，有必要梳理近十几年以来我国生育支持政策的阶段性演进，沿着人口危机应对、福利供给深化以及社会经济杠杆三条线索，讨论如何理解不同阶段生育支持政策的转变，以及生育支持政策的工具性特征与福利化转向，并结合政策的阶段性特征反思“唯数量效应论”的评估方向，探索与重构新阶段生育支持政策的评估理念与可能思路。 二、生育支持政策转变与福利化发展 (一)他山之石：以韩国、日本的生育政策演变为镜鉴 在应对严峻人口形势的过程中，作为与中国具有相似人口结构和经济社会背景的东亚国家，韩国和日本的生育政策亦经过多阶段发展，其政策演进经验可为我国政策的发展与优化提供重要镜鉴。 韩国生育政策总体上经历了从“限制生育”到“鼓励生育”的渐进转变。20世纪60年代初，为应对战后人口高速增长，韩国明确采取人口控制政策⑩；70年代后，其生育政策向“二孩”乃至“一孩”政策推进，此时的经济支持措施也被用以控制出生率(11)；至90年代，随着生育率持续下降，政策重点从人口数量控制转向生育质量与福利(12)，政策内容涉及生殖健康、性别平等、妇女发展、老年服务等多个方面。然而，韩国生育政策在真正意义上转向鼓励型，生育支持属性获得强化，则是在其总和生育率降至1.08后(13)。此后，政府通过制定基本法、设立专门机构以及连续推出多个“五年计划”，从法律与制度层面保障持续投入，逐步形成覆盖广泛、力度不断加大的多层次生育支持体系。 日本在二战结束后出现“婴儿潮”，人口快速增长成为需要政府干预的社会问题。在此形势下，日本政府开始通过一些非强制性手段(如放宽流产限制)，实施“限制生育”的人口政策。然而，20世纪90年代的生育率急剧下降，使日本的生育政策转向生育促进，生育支持特征愈发显著。第一项生育促进措施是1994年的“天使计划”，以保育质量和数量的提升为核心；21世纪初，日本开始以法律为基础构建应对少子化的政策体系；2015年以后，日本从多个领域着手，协同推进应对少子化政策发展，并于2016年明确其少子化对策的战略目标；2020年后，日本开始从全世代的角度，提出社会保障改革方针(14)。 简要回顾韩日生育政策的发展历程，可以发现两者存在很大的共性。首先，其生育政策均立足经济社会长远发展的战略需要，工具性特征贯穿生育政策发展始终；伴随低生育率问题深化，两国生育政策体系均趋于系统化、制度化，支持力度愈加强劲。其次，其生育政策都经历了由“限制生育”到“鼓励生育”的转向，且政策重心由规模控制逐步转向质量提升与福利供给，逐渐形成的生育支持政策体系都呈现明显的阶段性特征。最后，在鼓励生育阶段，两国生育支持政策均呈现出从局部到整体、由补缺到普惠的扩展趋势，福利内涵不断深化。对照来看，我国生育支持政策虽起步较晚，但其在阶段演进上与韩日具有相似特征。然而，中国的政治体制、发展阶段及内外部环境等方面均与韩日有较大差异，这些因素决定了我国生育支持政策体系的演变路径具有独特性，有必要对其进行全面深入的梳理。
