一、引言 习近平总书记指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”(习近平，2025)党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，在新的历史方位对以高质量发展推进中国式现代化做出系统部署。五年规划(计划)①作为中国国家治理的重要制度安排，长期发挥资源配置和发展协调等作用，为工业化和现代化建设奠定了坚实基础。它是中国社会主义现代化建设重视“长期主义”的典型体现，在国家治理体系和治理能力现代化的目标指引下，成为保持战略接续性的重要支撑。 在中国式现代化进程中，五年规划具有优化政府治理、促进经济发展和协调社会治理的多重价值。一方面，五年规划作为战略引领与政治动员的重要载体，其设定的主要目标和关键指标不仅构成政策执行和治理评价的基准，也为政府治理体系的完善和制度改革提供方向。而且，各级政府将五年规划广泛传达至社会各界，强化全社会对国家战略目标的理解和认同。另一方面，五年规划以前瞻性优化市场资源配置与经济发展结构，弥补市场调节的滞后性，为市场公平竞争提供良好环境，促进区域协调发展和社会治理的全面性和均衡性。(韩博天，2018，第117页、第133～134页)五年规划作为中国公共管理的重要现象，为理解中国国家治理模式提供了关键线索，也为中国经验与公共管理普遍理论的对话开拓了新窗口。对中国五年规划的研究，当是中国公共管理自主知识体系的重要内容。 二、五年规划：中国国家治理的目标统筹制度 随着公共领域的不确定性日益凸显，国家治理愈发需要制度化的规划手段来稳定预期、统筹资源。现代意义上的规划体系正是在这一背景下被提出。1928年，苏联率先提出并启动“五年计划”，旨在以指令性计划建立高度集中的经济管理体制，加快推进工业化建设。(许新等，2001，第39页)这种风潮至二战后日趋兴盛。不仅社会主义国家在经济发展和意识形态的双重需求下普遍采用五年计划，一些资本主义国家也将国家计划作为促进经济发展的重要手段，如韩国、日本、法国等。至2018年，全球已有逾100个国家和地区开展各种形式的发展规划，覆盖约80％的世界人口。(Chimhowu et al.，2019) 新中国成立后，中国借鉴苏联模式制定、实施五年计划，将其作为国家计划的指令性工具。1953年元旦，《人民日报》发表题为《迎接1953年的伟大任务》的社论，宣告中国开启第一个五年计划。“一五”计划致力于集中全国资源推进工业化，优先布局重工业，并兼顾农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。(陈云，2005，第235～245页；鄢一龙，2013，第131页)在“一五”期间，中国逐渐确立起五年计划的基本框架，即以国家统一战略为核心，确立宏观目标和关键指标，强化中央统筹与地方配合，兼顾硬性约束与有限灵活。此后，中国积极面对复杂的国际局势与安全挑战，展开战备经济布局，在曲折中持续推进社会主义现代化建设。“二五”计划和“三五”计划虽未完全实现既定目标，但通过十年探索，中国初步建立和拓展了国防工业、科研体系和教育事业。“四五”计划和“五五”计划在恢复与调整的基调下，以“三线建设”为重点，集中建设核工业与航空航天等国防与科技体系，逐步优化经济结构，平衡重工业、轻工业与农业的发展比重。从“一五”至“五五”，中国依托五年计划逐步确立了以重工业为核心的工业化道路，完成国防、科技与教育的基本布局，初步建成独立完备的工业体系和国民经济体系，基本实现社会主义现代化建设的第一阶段战略目标。 改革开放后，随着社会主义市场经济体制的提出和逐步确立，五年计划逐渐从以政府直接干预为主的管理工具转型为服务社会主义市场经济为主的宏观调控制度。1978年以后，中国开始重视市场机制的作用，五年计划的着力点也随之转变。1979年，陈云指出：“整个社会主义时期必须有两种经济：一为计划经济部分，二为市场调节部分”。(陈云，2005，第245页)这一论断为五年计划在社会主义语境下探索市场机制奠定了基础，促使其在“六五”和“七五”时期更多地承担起经济结构调整的引导作用。在这一阶段，五年计划仍以计划经济为基调，但已逐步引入企业自主权、价格改革等“试点”。(黄飚，2024)而且，自“六五”计划起，五年计划由国民经济计划更名为国民经济和社会发展计划，首次将社会发展作为与经济发展平行的概念引入，标志着中国确立了经济社会协调发展的原则。1982年，党的十二大报告指出：“为了实现二十年的奋斗目标，在战略部署上要分两步走：前十年主要是打好基础，积蓄力量，创造条件，后十年要进入一个新的经济振兴时期。”1987年，党的十三大报告进一步提出“三步走”发展战略，明确中国至20世纪末和21世纪初的阶段性建设目标。(王涛，2024)这些战略目标构成了“六五”计划至“九五”计划制定的重要背景和指导思想。(王志远，2009)同时，为更好地将党的战略思想体现在五年计划中，自“七五”起，中国开始恢复由党中央制定五年计划建议的制度安排，五年计划作为国家治理制度的地位进一步强化，计划编制和实施也日益规范化和制度化。(唐亚林、钱坤，2025)20世纪90年代前后，面对冷战结束与全球化加速带来的外部不确定性，以及国内经济社会转型对制度稳定与国家安全的更高要求，“八五”计划首次纳入十年规划展望，探索以中长期规划牵引经济社会转型发展。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，中国改革开放和现代化建设进入新阶段，国家、市场与社会的关系发生深刻转变。相应地，五年计划进一步向政府宏观调控的目标框架演进。此后的“九五”计划首次明确政府职能需转向宏观调控，并同步设置2010年远景目标纲要，开启“五年计划+远景目标”的双层规划体系。至此，五年计划逐步退出微观领域，转型为服务经济社会建设多元目标和指导政府宏观管理的重要制度，(许晓龙，2017)推动中国国家治理从直接指导向战略引导、规则供给与多目标协同转型。 进入21世纪后，五年规划(计划)由发展优先逐步转向发展与治理协同，在引导发展转型和优化治理结构中进一步发挥重要作用。随着中国加入世贸组织并深度融入经济全球化，其面临的外部环境愈加复杂多变，对五年规划(计划)的战略主动性、前瞻性和现代性提出了更高要求。这一外部压力不仅要求中国进一步完善市场经济体制，也要求加快完善社会保障制度和公共服务体系。在党的十六大报告提出全面建设小康社会的背景下，五年规划(计划)的战略定位逐步转向发展与治理协同。“十五”计划强化了战略规划与宏观引导功能，首次融入“和谐社会”“以人为本”等社会建设理念，减少经济社会发展的实物指标，增加预期性指标比重。自“十一五”开始，中国将“五年计划”更名为“五年规划”，确立了约束性指标与预期性指标并重的目标体系。“十一五”规划系统提出建设社会主义和谐社会的战略任务，更加注重政府与市场关系的转变，并进一步拓展公共服务等社会性议题。“十二五”规划以科学发展为主题，拓展民生保障、生态文明与农业农村现代化等领域。这一阶段的五年规划(计划)实现了从聚焦发展向战略统筹、结构优化和协同演进的功能升级，为全面建设小康社会和推进全面协调可持续的社会主义现代化提供了重要支撑。
