一、问题提出 进入现代社会以来，一切都在“加速”的论调已经渗透到社会生产、生活的大部分地方。[1]关于“加速”的体验普遍存在，[2]并为“数字化革命”推动的全球网络互联进程所强化。在社会全方位“加速”下，政治和政策子系统的加速开始被注意，相关讨论集中在加速政体(Accelerated Polity)[3]、快速政治(Fast Politics)[4]、快速民主(Fast Democracy)[5]、快速政策(Fast Policy)[6]等话语之下，强调政治或政策决策作出速度的加快。“加速”是一个与时间高度相关的概念，哈特穆特·罗萨(Hartmut Rosa)基于抽象的“数量”概念对社会系统“加速”给出定义，即“单位时间内的‘数量’增加”或“相对每份确定的‘数量’所需的时间减少”。[7]由此，可将“政策制定加速”理解为“单位时间里政策决策数量的增加”或“政策决策过程用时的减少”，这与快速政策(Fast Policy)概念内涵基本一致，即走向压缩的决策周期(Compressed Decision-Making Cycles)。[8] 近年来，我国深刻的社会变革牵涉全方位利益结构调整，赶超型发展(Compressed Development)催生数量巨大、种类繁多、情势复杂的转型期社会问题。习近平总书记指出，我们目前面临两个“前所未有”挑战，即“改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有”。[9]建设人民满意的服务型政府，必须对转型期大量涌现的社会问题予以积极回应，这使得“加速”或“加快”的政策决策从宏观态势上讲变得不可避免。过去十余年间，政府在众多领域推行了重大政策变革，一些曾经陷入停滞的改革得到有效推动，诸多政策被“快速”制定，表现出了“快速”解决问题的决策优势。[10] 随着加速决策日趋普遍，一组令人困惑的现象逐渐显现：一方面，有为政府需对转型期更多、更复杂的社会问题作出回应，于是越来越多政策被快速或加快制定。另一方面，“十二五”以来，伴随社会管理向社会治理的理念转变，[11]多元主体参与政策过程的广度、深度均显著提升，[12]—[14]相关决策日趋民主化、科学化。[15]然而，这两方面观察之间存在一定逻辑背离与解释张力。根据既有理论认识，多元主体参与的决策过程通常意味着相对“缓慢”的政策制定，[16]决策过程需要与广泛的利益相关者开展沟通协商、磋商磨合、理性取舍等互动，以达成某种理解、认同乃至共识，这一过程通常较为繁杂且耗时。[17]大量关于慢速民主(Slow Democracy)[18]、协作治理(Collaborative Governance)[19]的文献一致表达着这种观点。近年来国内研究中，多元主体的政策参与已发展成为重要研究议题，相关理论建构大多未直言决策时间性，但从其理论假设、过程解释逻辑出发，不难发现其中暗含“缓慢”的政策制定的时间倾向。[20]例如，陈玲指出利益相关者数量、部门数量越多，相对越“难”达成共识，这种“难”暗含着需要耗时更久的协商互动以凝聚共识的潜意。[21]多元参与下“缓慢”的决策时间倾向与政策制定加速在逻辑上相背离，既有决策理论无法统合解释这组现象。因此，本研究尝试从中观过程视角回答：为何有些政策的决策过程具有鲜明的网络参与特征但却能够快速完成?或者说，多元参与的政策过程何以同步实现加速? 本研究的分析单元为“政策过程”，具体聚焦医药卫生政策的决策过程，因为该政策域中广泛政策参与和加速并存的特征十分明显：一方面，作为最重要的民生领域之一，转型期社会问题大量集中于此，2009年之后，该领域呈现明显“加速”改革特征。另一方面，该领域的政策决策和执行中，体制外行动者参与特征显著，各类利益相关主体借助多样化渠道传递声音、表达意见，可以说是最为典型的多元主体参与式决策的领域之一，在既有研究中被普遍描述为“共识型”决策。[22][23]具体研究路径上，本文通过理论演绎、数据收集、案例分析来对政策制定过程的加速特征及其形成机制进行抽象化和模型化。相关案例数据主要通过访谈获得，作者先后开展18次深度访谈和5次焦点小组访谈，累计访谈30余人次，涉及决策牵头部门、多个地方政府、多家行业协会和不同类型的生产企业等，不同来源数据之间交叉验证。 二、既有研究的解释视角及其局限性 目前西方学者对于决策加速的认识主要基于三类理论视角展开：一是外部加速视角。将世界日益增长的节奏视为政治决策的外在现实，认为社会运行加快自然会引起政治、政策子系统的加速运转。[24]在加速运行社会中，相关决策倾向于“转移”到更快的系统中做出，如将决策重心从立法过程“转移”到行政机构灵活的决策过程之中、将政治方面议题转向经济领域(去管制化)或转向个体负责领域(私有化)处理。[25]二是政策借用视角。在一个联系日益紧密的全球化时代，政策制定可以通过务实地向参照系社会借鉴“有效想法”或“最佳做法”来实现加速，全球被假定为潜在政策学习和借鉴的相称空间。政策制定从本土化与情境化的政策设计过程，转变为向其他国家地区寻找政策捷径或有效范例的过程，使过程速度和反应性越来越强。[26][27]决策过程由具有丰富资源的多边机构推动，强调由评估科学验证的技术民主，而非内生性的政策创新。[28]三是官僚组织固有价值追求视角。由于时间是社会过程中的重要资源，加快实现某个目标的流程，基本会被认为是积极正向的，即“加速”在现代社会具有某种天然的正当性与进步性。[29]官僚组织对速度和效率的追求，使之可能通过专业化和制度化行动来缩短达成一项治理目标所需要的时间，也可能使其对正当程序和集体审议决策表现出明显的不耐烦，而倾向于采用更多的非正式决策程序，采用更便捷的解决方案。[30] 国内学者研究“隐喻”地表达了对加速的理解，相关认识大致有两类理论视角：一是政治势能推动的运动式治理。在上级或中央政府的关注和意志表达下，特定治理问题上升至“中心工作”高度，使治理资源非常规性调动与整合，议题得以“快速”解决，并实现较好的治理绩效。运动式治理的解释重心侧重于“执行”，相关治理决策往往已由上级党政机关明确部署和作出[31]。二是模糊性、理念性的政策制定。新时期大量前所未有、复杂的公共政策议题涌现，使政府只能先行做出原则性、方向性的政策选择，相应产生具有模糊性的政策方案，[32]模糊性程度决定着政策的执行模式，[33]暗含着决策“加速”的潜意。
