一、引言 高质量发展离不开政府公共政策的引导、驱动和保障，尤其要求政策系统内部单元的目标和价值取向呈现一致性。2023年，中央经济工作会议指出，“要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估”，以评估驱使政策同向发力。2024年，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》进一步要求强化政策统筹和协同联动，放大组合效应，将构建“政策统筹协调机制”视为发挥中国社会主义市场经济体制优势及增强宏观政策取向一致性的战略路径。上述中央的一系列重要表述和决策部署意味着政策体系内外同向、政策系统协调平衡已成为新征程高质量发展的基本要求。 公共政策是政治系统为实现社会价值的权威性分配而输出的政治行动，[1]包含应对不同议题、满足不同层次需求的政策子系统。宏观政策可视为战略性、全局性的政策规划，并由目标一致的政策项目(单元)有机构成。在政策系统中，“政策取向”是政策的灵魂，贯穿政策全过程，具有内置价值导向、统筹政策目标、牵引政策过程的属性功能，并驱动和塑造政策的一切外在表现形式。不过，由于政策议题及政策环境的复杂性，政策主体及立场的多样性，政策过程面对众多不可预见性及难以平衡的约束性变量的困境，这些潜在和现实因素影响导致不同政策项目之间，同一政策多元目标之间的取向并非实然一致，从而引致政策系统内外失序，或前后割裂、上下偏移，政策过程控制与产出目标背向冲突，现实场景中所谓“九龙治水、顾此失彼”“各自为政、各行其是”“上有政策、下有对策”等现象即为此种状况形象印照。中国特色社会主义道路坚持党的全面领导，以人民需求为导向，秉承社会经济发展规律，是一项政府主导、市场调节、社会联动的系统工程，逻辑上亟须政策系统取向一致，相向而行，形成合力。 政策评价融合价值理性与工具理性，为政策实施落地提供价值导向、标准体系和动力机制。所谓取向一致性，指政策系统中的不同政策项目及同一政策内部多维目标趋向一致，效果共振，通过调适结构性矛盾，防范和遏制政策走样，实现政策的整体目标，满足社会不断升级多元需求。一致性评价于宏观政策而言，要求指向一致、标准明晰、叠加动力，以推动各类政策要素和各项政策(子)目标相向而行。宏观政策运行是自上而下、由宏入微的动态演化过程，涉及不同层次和维度政策要素的互动调适，涵盖政策目标、工具、主客体、环境、制度、机制等内容，任何要素之间的偏离、矛盾及对峙均会对其他要素产生关联影响，并形成放大效应。换言之，追求取向一致性要求首先发现、认识和理解其实然现象，诠释其生成机理，以及与高质量发展的内在关系，尤其是解构其不一致的现实致因。评价体现评价主体的意志，内置标准和动能，以评价驱动宏观政策取向一致性既是政策分析的重要议题，又是政策实践及推动高质量发展的现实所需。 二、文献简析 学界对宏观政策取向一致性的关注源于政策走样及内耗。高质量发展作为国家战略核心，旨在不断满足人民日益增长的美好生活需要，[2]这既需要市场牵引，又有赖于政府及政策推动，换言之，需要政策系统同向发力。从关系视角看，政策取向一致性主要受两大核心因素影响。一是问题导向的政策设计，即基于社会问题的复杂性与重要程度确立政策目标及工具选择，[3]以最大限度降低政策冲突与协调成本，提高跨部门协作效率。[4]二是协调利益的政治过程。通过多元主体的博弈与协商，[5][6]推动权益结构趋于均衡配置，从而确保差异化的政策目标同整体战略在方向上保持一致，实现主体活动的有效整合。二者的动态平衡决定了国家发展事项的优先序。然而，政策实践往往面临多重挑战：在层级传导上，认知偏差[7]、目标模糊、职能交叠与资源禀赋差异等[8]引发的激励扭曲和行动异化，常导致政策目标偏离宏观政策初衷。而在政策执行中，长期与短期目标脱节、新旧政策体系断层、目标与工具错配等[9]问题，进一步加剧政策内耗，致使政策系统效能难以有效转化为高质量发展动能。 政策取向一致性本质是通过动态调适实现多元目标的有机统一，这一过程既整合不同政策目标、活动边界与需求，[10]也在于协调构成政策目标实现的基础要素、问题和利益相关者，[11]涉及特定的工具方法组合及其应用。相较于“政策协同”和“政策整合”，政策取向一致性更强调统筹政策制定和执行全过程，[12]以提高政策整体效能为导向，注重不同政策在目标、工具(类型)与治理场景之间的精准适配，在化解政策冲突、防范“合成谬误”的同时推动发展要素的系统性跃升。评价是政策分析的重要环节，总体上看，学界对政策取向一致性评价呈现多维化趋势，如格雷罗(O.A.Guerrero)等人构建宏观政策一致性指数用以衡量国家发展优先级中政府目标体系的契合程度；[13]坎德尔(J.L.Candel)等人提出“政策框架—子系统(主体)参与—政策目标—政策工具”评估框架，[14]用以分析多主体在理念与目标上的协调水平；尚虎平等人组合24种科学评估工具来构建公共政策全过程科学评估体系，[15]用以保障政策实施从决策到效能的一致性水平；还有学者通过构建各类模型测量货币与产业[16]、科技与环境等[17]不同政策间的协调效应，推动政策取向一致性向可操作、可量化方向发展，等等。 已有的研究文献从不同视角审视政策失能、走样及偏离目标的现象、机理和后果，但较少提及政策取向一致性概念内涵、内部结构、政策主体行为角色，以及与高质量发展的关系。其评价视角中的“一致性”更多针对一组政策主体(项目)或政策过程，但较少深入涉足政策取向一致性议题。何为一致性、不一致现象及机理如何、高质量发展与宏观政策取向一致性的逻辑关系，构成本文讨论的问题。
