一、引言 作为社会治理的主体，政府面临着如何利用有限注意力处理大量信息流的持续挑战，这种动态矛盾迫使政府必须在众多政策议题中进行筛选和排序，以决定资源的分配重点(Jones & Baumgartner，2005)。政府对不同议题的关注程度，实际上反映了其在政策制定中对注意力资源的配置。一般而言，那些获得政府更多关注的议题更容易被提上议程，并进入政策制定环节，这表明政府的议题关注是政策采纳的关键先决条件(庞明礼，2019)。然而，关于政府议题关注如何影响政策创新的扩散，学界尚未达成共识。一些研究认为，政府的议题关注有助于推动政策创新在不同政府间的扩散(Fan et al.，2023；易兰丽、范梓腾，2022)，甚至诱发政策爆发的现象(杨志、魏姝，2020a)；但也有研究指出，政府议题关注并不总是能够有效地促进政策创新的扩散(罗丹等，2022)。因此，二者间的关系仍需要进一步的理论阐释和经验验证。 作为一个组织实体，地方政府终究是由各类官员所构成，政府行为因此也表现为官员行为集合的结果(周黎安，2017)。其中，主政官员是我国地方政府中具有决策权和影响力的主要党政领导，在政策过程中扮演着核心角色。主政官员对地方发展具有重大影响，但其行为也受到晋升机制的限制(周黎安，2017)。虽然“为创新而竞争”逐渐取代“为增长而竞争”成为主政官员的行动逻辑(何艳玲、李妮，2017)，但能力素质与政治关系作为主政官员通往晋升之路的关键依仗(陈硕等，2019)，仍将在“创新赛道”中继续发挥作用。一方面，能力素质更高的主政官员凭借其较强的认知能力与行动能力，更可能制定科学合理的政策方案并解决政策创新中面临的问题；另一方面，政治关系更强的主政官员凭借其关系网络所带来的资源支持与信息渠道，更有可能把握政策创新的机会并推动政策创新取得成功。因此，主政官员的能力素质与政治关系在政策创新扩散过程中可能会扮演着“助推剂”的作用。从这个角度出发，结构性嵌入政府组织中的主政官员也可能与政府议题关注产生紧密互动，主政官员的能力素质与政治关系所塑造的行动逻辑差异，可能会映射在政府议题关注的效应释放过程中，通过影响政府议题关注的质量，进而对政策创新扩散产生异质性效应。因此，深入探讨主政官员的能力素质与政治关系在政策创新扩散过程中的复杂效应，对深化政策创新扩散理论具有重要理论价值。 随着数字时代的来临，数据日益成为经济发展、社会进步以及政府转型的核心驱动力，并已成为第五大生产要素。然而，长期以来，政府内部缺乏主管数据治理工作的职能部门，这限制了数据要素潜能的进一步释放。为此，自广东省和广州市分别在2014年和2015年率先成立省级与市级大数据管理局起，其余地方政府陆续响应跟随，以政务服务和大数据管理局、大数据中心等为代表的机构陆续成立。虽然这些机构的名称和形态差异较大，但它们都是数据治理体系的核心组织，承担着整合数据治理职权，通过跨部门的功能性协同进而有效提升地方政府的数据治理能力，因此可以将其统称为政府数据治理机构(李智超、张迎新，2023)。截至2023年底，我国已有259个地级及以上城市建立了政府数据治理机构，已有研究对其创新扩散过程进行了初步探究(李珠、倪星，2023)，但这些研究仍然沿用了传统视角下的理论框架，而未能从政府组织与官员互动相结合的中、微观视角进行探讨。 本文聚焦于政府数据治理机构这一数字政府政策议题中的政策创新。通过整合注意力分配理论和政策企业家理论，构建了“议程驱动—行动赋能”的理论框架，用以阐释政府议题关注与官员特征如何共同影响政策创新的扩散。本文基于2015年至2023年间我国283个地级及以上城市的生存数据，运用事件史分析方法，对提出的理论假设进行了实证检验。这不仅有助于深化对政策创新扩散理论的认识，还能提供新的理论视角。而且，本文将管理创新纳入政策创新的研究范畴，明确了影响政府数据治理机构建立的关键因素，从而丰富了数字政府建设的理论基础。 二、文献综述 (一)注意力分配 西蒙最早将注意力引入管理学及组织学的范畴，开启了对决策者有限理性的探讨，他认为注意力分配是管理者有选择地关注某些信息而忽略某些信息的过程，组织决策的本质便是注意力分配与转移的过程(Simon，2013)。琼斯和鲍姆加特纳将注意力引入政策科学领域，认为信息过载与注意力有限的矛盾使得决策者不得不对信息进行优先性排序(Jones & Baumgartner，2005)。而后，琼斯又提出了“由注意力驱动的政策选择模型”，认为政策议程会随着政府议题关注的变化而变化(琼斯，2010)。因此，政府议题关注会对政策创新扩散产生深刻影响。然而，既有研究仍存在争议。部分学者对此持肯定观点，他们认为：一方面，如果政府对特定政策议题产生了注意力倾斜，将会加大对该政策议题的资源支持(Fan et al.，2023)；另一方面，政府议题关注会作为“催化剂”，强化其他因素对政策创新采纳的促进作用(郑石明等，2023)。于是，该政策议题的政策创新被采纳的概率可能会增加。然而，另一部分学者认为，政府议题关注并不总是能够发挥作用，政府对特定政策议题的关注度越高，越可能流于形式主义而忽视实际行动，最终可能阻碍政策创新的采纳(罗丹等，2022)，如政府注意力向数字平台的“行政—社会”属性倾斜，并不能推动政策创新扩散(易兰丽、范梓腾，2022)。 (二)政策企业家 政策企业家是指那些善于利用组织力量来改变现有公共资源分配方式的人(Considine & Lewis，2007)，他们愿意投入资源且具备创新精神(Kingdon & Stano，1984)。按照来源划分，政策企业家主要来源于公共部门、市场以及第三部门(Cohen，2016)。政策企业家热衷于发现组织变化的动力(Crow，2010)，往往是创新理念产生的关键因素(Hartley et al.，2013)，具体到公共部门，政策企业家往往能推动政策创新的扩散(朱亚鹏、肖棣文，2014；Mintrom，1997；杨志、魏姝，2020b)。主政官员作为我国公共部门中最为核心的政策企业家，在推动政策创新过程中往往发挥主导作用，但作用效果会因官员特征的不同而有所差异：第一，基于官员晋升激励的视角，晋升激励更强的官员会更积极地推动政策创新(朱旭峰、张友浪，2015；韩万渠，2019)，然而，最近一项荟萃分析对此提出了质疑(文宏、李风山，2023)。第二，基于官员政治流动的视角，主流观点认为，官员在不同地区之间的流动不仅会促进其自我学习与经验复制(张克，2015；朱光喜、陈景森，2019；Yi et al.，2018)，而且会带来职业激励与声誉追求(Teodoro，2009；Zhu & Zhang，2016)，这些都有助于政策创新扩散；但有研究发现，来自当地内部的官员也能促进政策创新扩散(刘佳、刘俊腾，2020)。第三，基于官员专业能力的视角，高学历的地方官员凭借其学习能力、认知等方面的优势更能推动政策创新扩散(吴克昌、吴楚泓，2022；韩万渠，2019)，然而这二者之间也可能并无显著关系(文宏、李风山，2023)。
