一、问题的提出 党的十八大以来，习近平总书记在多个重要场合强调指出：“制度的生命力在于执行”[1]，深刻阐明了制度执行力是国家治理效能的关键。而在“乌卡”时代，地方政府除常规治理外，还面临政策环境不确定与利益诉求多元交织带来的复杂执行挑战。对此，地方政府高度重视政策有效执行，通过持续优化部门协调与资源动员、创新治理模式与运行机制，来保障政策执行的连贯有序。工作专班是政府为高效完成重大、紧迫的临时性专项任务而创设的跨部门协作组织，旨在突破常规治理模式局限以确保政策的有力执行，其创设与实践正是回应上述时代挑战、提升行政效能的重要创新。 但在治理实践中，工作专班可能会出现过于强化监督控制和压力传导的倾向，从而陷入专班增设与工作减负不相容的悖论。一方面，工作专班应对棘手公共问题显现出的优势，使其成为地方政府常用的执行机制。但当公职人员在多个专班中兼职时，为应对上级高度关注和繁重的执行任务，往往只能被动承接任务压力。由于专班内部激励资源的稀缺性及自身能力的局限性，专班在执行过程中可能出现选择性、象征性或机械性执行等潜在政策变通倾向。另一方面，工作专班管理的下级执行者承担执行压力，而与之相匹配的资源未必能及时到位。此时专班运行逻辑易陷入过度控制中，而行为、心理与物质激励的功能相对不足，导致专班设立不仅难以达到预期效果，甚至在一定程度上背离初衷。换言之，激励机制与任务压力之间的结构性失衡，很可能导致专班难以有效促进政府机构间的协同配合，也无法确保任务的层层落实，从而衍生出“负能”效应。 破解上述困境，亟待重新审视工作专班的制度潜能与运行机理，以“赋能”破除“负能”，保障政策有效执行。本文提出的“赋能”机制，突破既有研究以控制的分析视域来理解工作专班与政策执行关系的局限性，既为政策执行研究提供新的视角，也深化了对工作专班多重功能的理解。一方面，从现实基础而言，工作专班作为一类广泛存在的组织形式，有存续的内在价值和发挥治理效能的作用。从科层制与专班的特点来看，科层制专业性强、权责清晰但跨部门协作能力较弱，而工作专班能有效整合多层级、多领域部门，让各组织要素有序配合，兼具科层专业性与组织灵活性[2]，能推动政策高效执行。专班的整合与协同优势为其赋能政策执行提供了实践基础。另一方面，从治理需求而言，专班衍生于急难险重情形下的特性使赋能具有可行性。专班通过灵活、持续地优化机制设计，提供激励授权，提升专班与执行情境的适配性等方式，强化政策执行的能动性、适应性和精准性。改变部分地方实践中专班因过度控制而导致执行不力的现状，不宜采取否定其积极作用或大举裁撤的做法，关键在于揭示其潜在的赋能机制来破解“负能”困境。这对实现公共政策执行的稳定性和连续性以及公共资源的高效配置具有重要意义。 本文研究表明，工作专班通过“信息弥合、权威扩充、要素整合”三重赋能机制，提升了政策执行效能。本文聚焦激励赋能而非压力“负能”的视角，探讨工作专班与政策执行之间的逻辑关联，对揭示专班运行逻辑、优化其创新机制以及发挥其对政策执行的保障作用具有重要理论与实践意义。具体而言，本文以A市“清理农村集体经济合同 规范农村集体‘三资’管理”专项治理市级工作专班为案例对象，开展了为期两年半的追踪调查，刻画了专班与科层部门互动的动态网络，阐释了工作专班赋能政策执行的路径与机制，为公共组织应对复杂治理难题提供了理论借鉴与实践参考。 二、文献综述 (一)关于工作专班运行实践的研究 工作专班作为一种政策执行载体，是为完成特定任务而组建的临时性专门组织形态。相较于指挥部、领导小组等传统议事协调机构，工作专班集议事协调、信息传递、执行落实职责为一体[3]，具备议行合一、上下统合等多重功能，不仅能因地制宜地做出可行的决策，承接上级权威、调配资源和管理注意力[4]，还能具体执行，弥补传统议事协调机构的不足，直接提升科层制的执行力。既有研究证实，专班通过行政责任分解、执行资源整合[5]和组织协同运作[6]等路径强化议行合一职责，以确保跨部门人员的有序配合和政策高效执行。 在对工作专班职能进行总结的基础上，现有研究进一步探讨了其实践机制。唐亚林等指出，工作专班以定位与组建、下沉与联动、班组解散为运作机制，将问责与调节贯通事务处置全过程[7]；李娉总结了四种差异化的运作逻辑，即专业导向的项目研发、平台导向的专项行动、职能导向的多方协作及权威导向的部际协调[8]。尽管工作专班因情境因素导致实践的表现形式呈现差异化特征，但其在本质上具有“同一逻辑、不同呈现”的特质[9]。现有研究对专班内在机理的阐释侧重以下两个方面。 一是加压驱动的内生逻辑。各种工作专班的设立，根本上源于政策执行压力向下传导的需要[10]。专班产生的合法性前提，是上级为落实相关政策任务提出要求，即聚焦于上级权威的特性。有学者指出，专班成立的文件通知中强调“层层压实责任”“明确专责”等权责定位[11]，以将上级政策意志和任务压力传导至下级，保证政策有效落实。二是优化组际控权的结构机制。工作专班通过统合横纵向多个部门的组织形式，具有提级监督的高位运行特征。工作专班的组织形式形成了权力交流汇聚的平台，在短时间内密集使用“会商”“督导”等形式，在处理专项事务时更具有优势。作为议事协调机构的专班，确立自身的督促检查、考核评比和组织问责机制[12]，是加强上级组织权力控制的体现。
