随着信息技术的飞速发展，在金融、生态环境、交通运输等诸多领域，行政机关越来越多借助现代信息技术和设备，远程采集获取企业信息，通过数据分析，发现企业违法风险，并采取差异化的监管措施。与传统监管相比，非现场监管因其非接触性具有节约监管资源、减少对企业的侵扰、提升监管的持续性等功能优势。 非现场监管已在我国立法层面得到明确承认。《银行业监督管理法》第23条规定：“银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。”《优化营商环境条例》第56条规定：“政府及其有关部门应当充分运用互联网、大数据等技术手段，依托国家统一建立的在线监管系统，加强监管信息归集共享和关联整合，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管的精准化、智能化水平。”《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》(国发[2022]14号)也提出“充分运用非现场等新型监管手段”。但由于法律概念本身的抽象性和前述条款的概括性，前述立法难以为非现场监管提供充分的合法性依据。 有鉴于此，在监管实践中，如何运用非现场监管经常引发争议。行政机关采取非现场监管措施是否需要有更明确的法律依据？非现场监管高度依赖的监控设备和系统应当由谁来安装、运营、维护？监管部门如何使用非现场监管所获得的数据和结果？私主体对于非现场监管享有怎样的合法权益？对于这些问题，学术界有所涉及，但研究远未深入。①特别是就非现场监管的内涵、法律属性等基础理论问题，远未形成共识。学术研究的不足，阻滞了非现场监管的制度完善和功能发挥。 为此，本文拟在对非现场监管的应用现状进行初步梳理的基础上，深入分析非现场监管面临的合法性风险，挖掘非现场监管的内涵与法律属性，探究非现场监管的法治构造，以期为推动非现场监管的规范化、法治化发展提供参考。 一、非现场监管的具体样态、核心特征与制度定位 实践中，不同部门的监管对象、监管方式、信息化水平等不完全相同，这决定了不同部门非现场监管的具体措施和规范基础存在显著差异。本部分主要在梳理金融、生态环境、安全生产、交通运输这四个重点领域的非现场监管措施的基础上，归纳非现场监管的核心特征和非现场监管在监管体系中的制度定位。 (一)非现场监管的具体样态 1.金融领域的非现场监管。我国较早在金融监管中引入非现场监管。金融领域的非现场监管已经形成了以《银行业监督管理法》为核心，以《中国银监会非现场监管暂行办法》《保险公司非现场监管暂行办法》《证券公司检查办法》《中国人民银行执法检查程序规定》等部门规章为骨干的法律规范体系。金融领域非现场监管主要包括以下三类措施：一是在信息收集与核实过程中用于获取信息的主要措施，例如定期报告制度。二是在风险监测和评估过程中用以信息确认和核实的措施，例如电话询问、书面询问、走访金融机构、约谈金融机构高级管理人员。②三是在发现问题之后，由监管部门采取的监管措施，例如发出《反洗钱非现场监管意见书》、风险提示，要求采取相应的防范措施等。 2.生态环境领域的非现场监管。生态环境监管主要以非现场的监控、监视、监督为手段，利用无人机、卫星遥感、视频以及环保设施用水、用电监控，实时掌握监管对象的生产状况。《水污染防治法》《大气污染防治法》《排污许可管理条例》等法律法规要求企业安装“自动监测设备”，对重点排污单位的主要污染物排放监测、设备管理、信息公开及违规惩处等作出了系列规范。 3.安全生产领域的非现场监管。安全生产监管部门依托自动监测监控设备等装备、信息平台等设施，采取网上巡查、大数据分析、线上办理等非接触方式，对生产经营单位进行非现场监管。部分地区依托数字应急平台，实现对区内高危企业隐患收集、建模分析、精准监管、整改预警、监管辅助等功能。《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》等法律法规对于采用远程监控进行非现场监管尚未明确授权，实践中通过远程监控、传感器记录、视频抓拍等电子证据固定违法事实的材料单独作为实施行政处罚的定案依据存在一定的法律风险。 4.交通运输领域的非现场监管。交通运输领域主要通过卫星定位动态监控、电子运单管理系统、视频监控系统等构建动态监管体系。交通运输领域非现场监管的法律依据相对健全，《道路运输条例》《道路运输车辆动态监督管理办法》《超限运输车辆行驶公路管理规定》《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》等规定了相关车辆安装电子监控设备的法定义务。 (二)非现场监管的核心特征 一是高度技术依赖性。非现场监管通过数据抓取、建模分析与算法预警等技术手段，突破传统监管对物理空间的依赖，实现监管数据的实时采集、动态监测与智能研判。例如，在生态环境监管领域，生态环境部门借助污染源自动监控管理平台，利用大数据分析技术对企业排污数据进行实时监测与分析。 二是非接触性。在非现场监管中，监管人员与监管对象无须进行面对面接触，减少了人为因素对监管过程的干扰，也降低了监管对企业正常生产经营活动的影响。这种非接触性不仅提高了监管的客观性和公正性，也为企业营造了更加宽松的经营环境，有利于提升企业的自主性。 三是功能上的预警性。非现场监管以风险预防为核心导向，这与现代行政法所倡导的风险预防原则高度契合。通过对监管对象经营数据、交易记录、行为轨迹等海量信息的深度挖掘与分析，识别潜在风险点，构建风险预警模型，使得监管关口前移，实现了从被动式监管向预防式监管的转型。 四是监管的持续性和动态性。现场监管往往是阶段性、间歇性的，难以做到对监管对象的全程跟踪。非现场监管突破时间与空间限制，构建持续性、常态化的监管机制，能够对监管对象的经营活动、行为状态等进行实时监测和持续记录，形成动态的监管数据链。以金融监管为例，监管机构通过非现场监管系统对银行的资金流动、信贷业务等进行实时监控，一旦发现异常交易，能够立即发出预警，为及时处置风险赢得主动。
