行政许可是行政机关“准予”申请人从事特定活动的一种行政行为。这种“准予”的本质是被许可人获得了一种不同于其他人的许可权益，且享受此种许可权益具有面向未来的持续性、稳定性。基于公共利益保护的充分性和第三方利益分配的平衡性，一般情况下，法律、法规对行政许可都设定了一个有效期。申请人若想继续享有被许可权益，在法制度设计上有两种方案，即延续申请和重新申请。《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第50条采用了延续申请方案①。行政许可延续是指被许可人在许可有效期届满之前的法定期限内提出延续申请，经行政机关依法审查，准予其可以继续从事特定活动的行政行为。行政许可延续可以满足被许可人的合理预期，不中断已经形成的与行政许可有关的生活、生产关系，具有稳定社会秩序、促进社会发展的制度性功能。 作为一种分配或者调节利益的法制度，行政许可延续与否以及如何延续，在行政许可实践中产生了不少难解问题，如行政许可延续与前行政许可的关系，被许可人逾期提出申请的法效果，行政机关逾期作出延续与否决定时，前行政许可在“逾期期间”的法效力如何，行政机关逾期未作决定，是否当然“视为准予延续”，等等。针对上述问题，既有研究成果论证了《行政许可法》相关条款的立法不足、分析了行政许可适用中的困境、提出了若干修法方案，②一定程度上推进了行政许可延续制度的理论研究，缓解了实践中的难题，但也遗留了不少值得进一步研究的基础性问题，如行政许可延续以存在一个“有效期”为前提，因此，行政许可“有效期”创设的正当性基础需要追问，“有效期”与被许可人的延期“申请”和行政机关是否准予延续“决定”之间的关系，以及有关行政许可延续“逾期申请”“逾期决定”的法效果等，学理上尚未有一个清晰的分析框架；被许可人提出行政许可延续申请所需材料范围和行政机关进行审查的范围，无论是法规范还是学理上，也都还是一个不甚明确的问题。尤其是，将所有行政机关逾期未作决定的延续申请都“视为准予延续”的规定是否妥当以及解决问题方案，更是一个需要进一步明确的问题。对于上述问题，本文将逐一作出回应。 一、行政许可创设有效期的缘由 作为法规范具体化的行政决定在法效力上的存续性，与法规范的稳定性之间具有内在逻辑上的一致性，本质上，它是法规范的稳定性在行政决定中的延续，无法定理由不得阻断行政决定的存续性。此为法的安定性的法治价值在行政法中的具体展现。但是，由于经济与社会发展具有不可控制的变动性，法规范的稳定性也经常受此影响。“法律必须稳定，但不能静止不变。因此，所有的法律思想都力图协调稳定必要性与变化必要性这两种彼此冲突的要求。”③通过赋予作为法规范具体化的行政决定效力上的存续性，使其具有弥补法规范的稳定性相对不足的功能。行政决定的法效力理论为落实法的安定性提供了法理依据。行政许可创设“有效期”的缘由可以从如下两个面向详述。 (一)行政许可法效果的法安定性 在具体化为行政许可决定法效力上的存续性之后，行政许可法规范的稳定性使行政许可法效果的法安定性获得了制度保障。行政许可法效果的法安定性因应了如下两个面向的客观需求。 第一，秩序稳定。在法治国家中，秩序稳定的基石是法规范。行政许可决定作为行政许可法规的具体化，延续了它的稳定性。在行政许可制度中，秩序稳定的重要性表现在，一是稳定与发展的内在关系决定了经济与社会的发展需要稳定的秩序。行政许可决定通过规制被许可人在经济、社会领域中的特定活动，使其在法定范围内有序进行，确保了经济、社会发展的稳定性。行政许可决定规制这类“特定活动”，既要确保它能够促进经济、社会的发展，又把它的社会危害性降到了最小限度，甚至尽可能消解它的社会危害性。如爆炸物品是开山修路等特定生产领域中的“必需品”，国家不能禁止使用，但它在使用过程中存在较大的社会危害性，若规制不当，随意使用，必将对经济、社会正常发展秩序产生严重危害。二是以许可方式规制被许可人的“特定活动”，可以形成稳定的秩序。在行政许可决定范围内，申请人只要依法从事“特定活动”，与之相关的生产、生活秩序就能获得法律的持续保护，从而形成稳定的社会秩序。如在获得食品生产安全许可之后，只要被许可人生产食品这一“特定活动”符合国家规定的食品安全标准，它的食品生产秩序就能在法律保护下持续下去。三是以许可方式设定行政机关干预被许可人“特定活动”的边界，可以控制行政权，使其得以有序行使。在依法行政原理之下，行政机关对于被许可人“特定活动”的干预不得超过法定边界，否则，如行政机关违法撤销、撤回行政许可决定，因许可形成的社会秩序就会发生混乱，社会关系就会中断、终结，行政许可决定法效果的法安定性也将受到损害。 第二，合理期待。合理期待是被许可人能够基于行政许可对自己未来的生产、生活进行有序安排的主观愿望。之所以行政许可能够为被许可人带来合理期待，是因为行政许可决定在法效力上的存续性——源于法规范的持续存在而获得的一种法效力。在行政许可中，对合理期待可以作如下三个方面的理解，一是行政许可作为行政权行使的外在表现，使被许可人产生了一种持续拥有的合理期待。无论是“禁止解除”还是“权利赋予”，对于被许可人来说获得行政许可就意味着从今以后可以做本来法律不允许做的“特定活动”。从利益最大化角度，被许可人当然希望自己合理期待的客观基础——行政许可——可以无期限地延续下去。这一点也与行政许可决定法效果的法安定性相一致。二是对行政许可的合理期待可以使被许可人能够规划自己未来的生产、生活。它包括两个方面的内容：其一，因许可获得的合法权益在行政许可有效期内不被违法限制、剥夺。其二，在许可有效期届满之后，被许可人期待行政许可能够延续下去，因行政许可获得的合法权益得以存续。三是被许可人的合理期待源于对国家行政权力的信任。依法行政原理限制住了国家行政权力的任性，在此原理之下，被许可人对国家行政权力的信任可以凝结为支持法规范稳定性的社会力量。这就要求行政机关行使撤销、撤回和注销行政许可权力时，都“应当依照法定的权限、范围、条件和程序”④进行。唯有如此，法安定性才能维系。
