一、问题的提出 吉登斯在《现代性的后果》一书中将“时间和空间的分离、脱域机制的发展和对知识的反思性运用”作为解释现代世界犹如一辆横冲直撞的列车随时面临着巨大风险的三大因素。①这也充分地体现在中国快速现代化进程中的超大城市治理中。面对高度复杂的社会现实和差异化的治理情境，如何更好地妥善应对现代化进程中超大城市治理产生的诸如社会要素快速流动、人群异质性不断加深、空间规模巨大以及风险要素多变的情境等治理难题，是中国在未完成现代化之前需要持续关注的话题。② 在中国语境下，“治理”实现了由操作性概念到学理性概念，再到国家概念的转化③，治理话语的语用范畴亦由生态环境领域④不断向政治、经济、社会和文化领域延伸。在此基础上，“治理”被加以各种限定修饰词，形成了多种具有较强影响力的治理类型，以适应中国治理的复杂情境。在多重叙述下，任何一种治理类型都有其相应的价值导向和实践目标。若从结构性维度考察既有中国国家场域中的治理，可将其分为：以解决具体治理问题为导向的一阶治理，如运动式治理、专项治理；明确某种治理原则的二阶治理，如源头治理、系统治理；规范某种治理目标的三阶治理，如精细化治理、回应性治理等。学者在研究过程中逐步认识到，治理作为一个宏大的概念，需要通过确定其结构要素和内在程序，辨别内在结构化要素实施的先后顺序，进而实现治理的变革⑤。换言之，中国场域下形态各异的治理理念及类型亦从不同维度诠释了中国式治理的独特内涵。⑥例如，运动式治理和专项治理体现了中国党政体制下的政治动员机制；源头治理、系统治理凸显了中国式治理的前瞻性思维和系统观念；精细化治理和回应性治理体现了中国式治理始终坚持人民至上的政治逻辑和价值导向。在此基础上，某种治理特定类型、特定结构所带来的特定功能实质是政府政策工具箱中的一种备选项。 单一的治理类型和治理理念难以适应超大城市治理实践的复杂性，应当复合地运用多类型治理的优点⑦。这预示着未来的治理创新需理解既有治理类型的共性与差异，全景观展现中国式治理的丰富内涵及多元化特征。近年来，北京市“主动治理”改革的实践，正是一场锐意进取的治理创新试验。它成功规避仅具有创新之表象而缺乏实质变革的“伪创新”陷阱，在创新治理形式的基础上实现更高层次的模式创新，构建一个具有中国特色的治理框架。本文尝试分析北京市“主动治理”改革的演化进程，剖析其内在逻辑与运作机理，提炼作为中国特色公共管理概念的内在意涵，以期为推动中国公共管理自主知识体系构建做出边际贡献。 二、案例呈现：“主动治理”的演进历程与治理实践 科学概念及理论的建构离不开对事实本质的探究。但与自然科学不同的是，社会科学以社会事实为基础，对社会事实的理解与认识不仅受自然规律和客观事实的影响，还受主体间性的约束⑧，需要考虑其中内含的事实和价值。基于此，要想克服主体间性建构理解“主动治理”的一般概念，必须对主动治理的演进历程和运作实践进行客观描述。 (一)研究方法与案例选择 纵向探索性单案例研究是一种在长时段内追踪某一特定主题的方法。它通过结合时间序列中的关键节点，突出案例不同发展阶段的情境变化、具体过程和结果，挖掘案例背后的动态演化机制和因果关系机制。鉴于案例的典型性和资料的完整性，本文选取北京市主动治理改革案例为研究对象。从案例的典型性看，主动治理是北京市推动超大城市治理现代化所得出的创新模式，其治理实践及效能受到学界和实践界的关注，为其他地方的城市治理提供了经验借鉴。2022年12月，在北京党建引领接诉即办改革论坛中，北京同上海、天津等12个城市就“如何推进城市治理现代化”发布了《城市治理现代化北京宣言》，并将“强化主动治理”作为十点倡议之一。从案例资料的完整性看，北京市自2020年起便开始推动“接诉即办”向“主动治理”深化，出台了《关于推动主动治理未诉先办的指导意见》等规范性文件，形成了“每月一题”“治理类街乡镇”等特色治理机制，实现了覆盖组织架构、运行方式、治理技术等全方位变革，为本研究提供了完整链条。在资料获取上，本文以实地调研、深度访谈为主，以新闻资料、政策文件、学术文献等二手资料收集与整理为辅，建构案例资料库，形成经验材料的三角互证，确保案例有效信息的充分饱和。 (二)案例简要回顾 北京市主动治理体系建设不是一蹴而就的，而是动态演进的。为深刻回答“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的时代之问，应对北京超大城市治理难题，北京市于2017年起开始治理改革之路，经过多年发展，逐步从党政任务驱动的“吹哨报道”向市民诉求驱动的“接诉即办”再向人民主体性驱动的“主动治理”转变，为推动首都城市治理体系和治理能力现代化提供了桥梁和纽带。为充分理解北京市主动治理改革的动态演化历程，本文依据北京市治理改革的关键事件节点，梳理各个阶段的治理目标、治理内容及运行方式，如表1所示。
