引言 现代国家治理的核心议题之一是通过统筹多元主体协同发力，推动国家实现长期稳定发展并达成既定战略目标。中国所创造的经济快速发展和社会长期稳定的双重奇迹，源于以顶层设计为突出特征的“五年规划”治理模式，可以说，“如何实现长期稳定发展”的关键密钥深植于中国独特且高效的国家规划制度之中。规划制度是中国国家治理体系的重要组成部分。习近平总书记指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”[1]中国式现代化具有分阶段、分领域推进的鲜明特征，兼具时代性、规律性和创新性的规划制度正是衔接各阶段发展目标、落实各领域发展战略的重要顶层设计。中国已经制定并执行了十四个“五年规划”，在“十四五”规划收官、向2035年基本实现社会主义现代化迈进的关键节点，党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。经过十四个“五年规划”的制定与实践，“我们党对建设社会主义现代化国家在认识上不断深入、在战略上不断成熟、在实践上不断丰富”[2]，不仅有效加速了中国式现代化的进程，更为新发展阶段全面建设社会主义现代化国家奠定了坚实的实践基础、理论基础和制度基础。从传统的以经济发展为核心内容的“五年计划”到当前以经济社会统合发展为目标的“五年规划”的范式转变，国家规划制度早已超越单纯的政策文本或经济调控工具范畴，演进为国家治理体系的基础性制度构成，成为驱动国家高质量发展的核心制度支撑。党的十九届四中全会提出要“完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度”[3]，从顶层设计层面将“五年规划”确立为“规划制度”，推动了原有的规划体系向系统完备的现代制度转型，并将规划制度的优化完善提升至国家治理现代化的战略高度。所谓规划制度，是指为了引领和推动经济社会实现长期稳定协调发展而构建涵盖规划编制、执行、评估与动态调整全周期全流程的系统性制度安排，其范畴超越具体的规划文本本身，涵盖了制定和实施规划文本的完整制度系统、规则体系、实施程序及全流程。本文所指的规划制度是指中国国家规划制度，即国家中长期规划和国民经济与社会发展“五年规划”制定与实施的规则体系和体制机制。 作为解码中国式现代化的重要分析载体，目前学界围绕规划制度的发展演变、相关机制和功能等方面展开了较为系统的讨论。既有研究通过系统梳理十四个“五年规划”的制定与实施情况，认为“五年规划”能够较为精准把握经济社会发展的阶段性特征，持续对规划内容与目标作出适应性调整，规划制度也从单一的指令性经济计划模式转变为统筹经济社会全面发展的战略布局规划①；规划制度通过持续完善编制与决策环节，形成“多方参与、群策群力、上下互动、反复修改”的集智决策模式[4]，切实提升了规划编制的透明度与公开性，有效避免了信息短板引发的规划脱离实际、偏离群众需求，最终削弱实施效能的风险[5]；规划执行过程中以科层制为依托，通过项目制、责任制、激励制度的协同推进，确保规划目标有效落地[6]，并借助监测评估机制的常态化运转，实现规划制度的动态优化升级[7]。既有研究指出规划制度兼具双重效能，一方面可有效化解市场失灵、改善发展不平衡的状况，助推经济高质量增长②；另一方面能明确指引国家发展方向、统筹协调多元发展关系，为中国共产党执政能力的提升提供坚实保障③。当前学界关于中国规划制度的研究已经较好厘清了“五年规划”的核心内容、运行机制与制度价值，但现有研究多将其简单界定为经济社会管理工具或纯粹的政策文本范畴，存在进一步深化拓展空间。本文旨在从国家治理的整体性视角切入，对规划制度的内在结构、运行机理及核心功能展开较为系统性的阐释与分析。 一、结构性嵌入：规划制度对国家治理价值、制度与过程的深度嵌入 国家治理现代化的实现，既需要治理技术与治理工具的持续更新，更取决于价值理念、制度框架与动态过程的整体性优化。价值理念为国家治理提供合法性根基，制度框架搭建国家治理的刚性保障，动态过程则确保国家治理能够适配现实需求、落地见效。中国国家规划制度作为深度融入国家治理体系的基础性制度，不可能是游离于国家治理体系之外的单纯政策工具，而是与国家治理现代化核心需求精准对接，在“价值—制度—过程”等三个维度结构性嵌入国家治理体系，构成国家治理现代化不可或缺的组成部分。规划制度在国家治理中的结构性嵌入与深度耦合，表明其在国家治理中发挥着基础性、支撑性作用，深刻形塑着中国国家治理的整体形态。 (一)人民至上：规划制度嵌入国家治理的价值之维 国家治理既涉及发展路线的技术性议题，更关乎深层次的价值导向。规划制度结构性嵌入并高效推进国家治理，核心前提在于二者在价值层面的高度契合，而契合关系的根本支撑在于中国共产党对国家治理的全面领导。“人民至上”是中国共产党治国理政的根本价值取向，规划制度是党治国理政的重要方式和载体。规划制度所遵循和坚持的“人民至上”原则确保人民立场始终贯穿于规划制度的全过程与全链条，并将这一抽象价值理念在规划制度层面转化为国家治理场景中可感知、可操作的具体实践，同时为这一价值目标的实现提供科学系统的方法论支撑，确保国家治理始终坚守人本价值导向，实现技术性实践与价值目标的统一。 中国共产党既是国家治理的领导核心，也是规划制度建设的领导主体，其“人民至上”的价值取向必然深度融入规划制定过程中，同时又通过规划制度深度嵌入国家治理全过程。一方面，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，主导设计并持续完善国家建设与发展的路线方针，其在国家治理与规划制度中的核心地位，首先由宪法和党章共同确立，这一地位并非抽象的政治宣言，而是切实体现在国家治理的全流程。“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[8]，这不仅决定了国家治理的价值导向必然与党的宗旨高度统一，更是国家治理体系和治理能力现代化的根本保障，为规划制度在价值维度嵌入国家治理奠定了坚实的政治基础。另一方面，从党对规划制度的主导性与规划制度的价值承载性来看，尽管以往十四个“五年规划”的决策流程存在具体差异，但中国共产党始终是制定“五年规划”的领导主体，其作为国家治理最高领导力量的属性也在此过程中得以集中体现。任何制度都不是价值中立的技术性工具，规划制度的编制、执行与评估的全过程必然会承载规划领导主体的价值取向。中国共产党通过顶层设计和总体布局，既明确了国家治理的发展方向与宏观战略目标，更将自身的价值取向、根本宗旨与核心路线深度融入规划制度的各领域：党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的根本遵循，并为其奠定了思想原则和政策框架；而党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》也必将是中华人民共和国第十五个五年规划的根本依据。在此过程中，党的价值理念与根本宗旨通过制度化、程序化的路径转化为具有法律效力的国家意志，在法治轨道上确保规划制度从初始制定阶段便与执政党的价值取向高度契合。
