近年来，“治理”成为中国政策与学术语境中的高频概念。但是，随着治理研究的行政化、技术化与工具化倾向不断增强，治理似乎被等同于提升行政效率、优化公共服务、强化协同机制的技术过程，其背后的政治结构、政治目标与政治逻辑反而被遮蔽。改革试验区作为国家制度创新的重要平台，被大量研究视为区域经济增长的政策工具或制度试验的行政场域，对其在国家治理体系中的政治性意义缺乏系统性阐释，对其内在的政治结构、权力逻辑与合法性机制关注不足。在此背景下，探讨改革试验区如何体现治理背后的政治性，不仅有助于避免将“政治”等同于“治理”的泛化研究，也有助于克服将“治理”等同于“技术过程”的窄化理解，对深化中国式国家治理现代化的理论认识具有重要意义。 一、立足治理现代化审视改革试验区研究 改革试验区作为中国制度创新的重要载体，其研究广泛分布于区域经济学、公共管理、法学与政治学等多个领域。总体来看，学界对该问题的关注大体归纳为三个主要方向：性质内涵研究、功能效应研究和体制机制与治理结构研究。 第一类是性质内涵研究。该类研究较早对改革试验区的性质与定位进行了探讨，并形成了多种分析路径。一种分析路径着重从概念与制度类型学的角度界定改革试验区的内涵。有学者从国家综合配套改革试验区的设立背景出发，强调其不同于经济特区或开发区，具有“综合性、示范性”等特征，是推进国家整体改革的重要制度平台[1]。还有学者指出，改革试验区的本质是“制度创新综合体”，核心任务在于围绕国家重大战略形成制度供给[2]。另一种分析路径试图将改革试验区置于区域发展理论框架下加以解释。有学者借助增长极理论，提出“制度创新增长极”概念，认为改革试验区是带动区域经济发展的增长极[3]。第三种路径从制度变迁理论出发，认为改革试验区是中国渐进式改革路径下的重要制度安排[4]。中国改革传统中长期存在“摸着石头过河”的“先行先试”路径，试验区是国家在复杂环境下推动制度创新的“可控试验场”[5]。总体来看，现有研究对改革试验区的性质、制度属性与理论基础已有较为丰富的讨论，但多以经济发展和制度创新为核心目标，较少从国家治理体系与政治性角度进行系统分析。 第二类是功能效应研究。在这类研究中，研究数量最多、方法最成熟的是围绕改革试验区的“政策效应评估”研究，主要采用计量经济学、面板数据分析、多期双重差分、断点回归等计量方法。大量研究从区域经济增长的角度关注试验区建设促进经济增长的效应。如基于国家金融综合改革试验区设立这一准自然实验发现，改革试验区具有促进地方经济增长、城市全要素生产率提升和产业结构调整效应[6]。金融改革具有经济增长、收入分配和共同富裕效应[7]。自贸试验区等制度型开放作为一种新型开放模式，对提升区域创新质量具有重要影响[8]。近年来，“创新驱动”也是改革试验区建设的研究热点，其关注试验区的产业升级效应与创新能力。跨境电商综合试验区显著促进企业专利申请、技术研发投资等行为[9]。随着“双碳”目标的提出，绿色发展也成为研究的新方向，认为绿色金融改革创新试验区促进了企业绿色转型，提升了绿色发展效应[10]。总体而言，这类研究揭示了改革试验区的经济与社会绩效，为评价试验区制度创新的有效性提供了大量实证证据。但该类研究往往将改革试验区理解为区域经济政策工具，忽略其作为国家治理体系的重要制度载体的政治属性。 第三类是关于体制机制与治理结构的研究。这类文献主要聚焦改革试验区的制度结构、权力配置与治理机制，但文献数量相对较少。有研究显示，改革试验区不仅是经济空间，更是治理尺度的重塑空间。新区治理体现中央、省、市多层级行政主体在权力配置、区划调整、资源统筹中的博弈，是一种典型的“治理尺度建构”过程[11]。从权力配置来看，试验区权限的授予不是行政分权，而是中央在战略推进中的“选择性授权”[12]。从制度集成的角度观察，改革试验区的治理是在多种政策平台叠加的制度空间中实现制度融合、规则耦合与政策协调[13]。法治化与制度保障是改革试验区运行的必要条件。 最后一类是关于改革试验区与国家治理现代化的研究，从国家治理的角度重新理解试验区的制度定位。从中国区域治理变迁视角看，国家级新区、自贸区、先行区等制度空间是国家推进治理现代化的重要“战略节点”，具有重新配置国家—地方关系、重塑区域发展格局的功能[14]。改革试验区承担着国家“可控创新空间”的功能，是国家治理体系弹性的制度来源[15]。这些研究关注改革试验区的治理逻辑，但尚未形成统一的分析框架。 基于以上分析可以发现，学界虽已围绕改革试验区形成了丰富研究，但大多停留在经济绩效与制度创新层面，对其作为国家治理政治性的制度场域仍然关注不足。本文提出理解“治理政治性的三重维度”，旨在回应这一不足，并试图从政治结构的深层逻辑出发，重新理解改革试验区在中国治理现代化中的意义。 二、从政治维度深化对中国治理的本质认知 近年来，随着治理研究的技术化和行政化倾向的不断增强，“治理”常被理解为提升行政效率、优化服务供给、改善协调机制的技术性过程。然而，从国家治理的本质来看，治理不是一种去政治化的行政实践，而是政治权力、政治意志与政治合法性的综合表达与运作方式。为突破治理研究中的“技术主义陷阱”，本文尝试从权力配置、政治意志及合法性生成三重维度提出一个理解当代中国治理政治性的基本路径。 (一)权力配置：治理的边界由政治结构界定 治理并非中性的行政过程，而是深度嵌入国家政治结构之中的权力运作方式。治理过程中的政策制定、资源配置和制度创新的空间由特定政治体系的权力结构、组织逻辑与决策机制所界定。治理的政治性体现在：谁拥有最终决断权、谁主导治理的议程设置、谁掌握治理资源、谁承担治理责任，这些内容虽由行政程序体现，但由政治结构所决定。
