随着党内法规理论和实践发展不断走向深入，党内法规与部门法的对话逐渐进入学界视野[1]。在党内法规与宪法的对话中，“党内法规研究者应当注意到，党内法规与国家的宪制和宪法有什么关系”[2]。从党内法规与宪法的互动来看，法律保留在党内法规中的适用可为认识和理解党内法规与宪法的关系提供具象化的研究样本。当前，法律保留究竟能否适用于党内法规存在不同认识，进而在理论、规范与实践层面显现出一定张力。理论层面，支持者认为，党必须在宪法和法律的范围内活动，在强调党内法规要注重同国家法律保持衔接和协调的前提下，法律保留可以并且应当适用于党内法规①；反对者主张，建设中国特色社会主义法治体系，党内法规体系和国家法律体系并行不悖，法律保留本质上涉及国家法律体系中立法与其他国家机构之间的权限分配，党内法规并不在法律保留的适用范围之内。规范层面，《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第二十七条和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《备案审查规定》)第十一条明确，党内法规制定中的前置审核与备案审查中的合法性审查，所确立的标准及要素包括是否同宪法和法律相一致、是否符合制定权限等，蕴含党内法规应受法律保留约束的立场与态度②。实践层面，基于党内法规和国家法律关系的变迁、党政联合制定党内法规的发展等，党内法规并非不可涉及法律保留事项，如党内法规对违法犯罪党员涉及法律责任追究作出的原则性规定③，对行政权、监察权等国家权力的调整等④。总体来看，法律保留在党内法规中的适用经常被描述和呈现为党内法规和国家法律的关系问题，容易陷入“党大还是法大”或“国家法律高于党内法规”的窠臼，亦缺乏体系性解释。有鉴于此，本文尝试将法律保留适用于党内法规作为一个宪法问题加以对待，围绕党内法规与宪法的关系互动探寻法律保留适用于党内法规的宪法逻辑，希冀借此建立一个新的研究及解释框架，推动党内法规与宪法的对话。 一、法律保留适用于党内法规的宪法定位 明确法律保留适用于党内法规的宪法定位是梳理其宪法逻辑的第一步，这关涉到“是什么”的问题。通过分析法律保留、党内法规与宪法的内在关联，法律保留是宪法委托国家立法的授权表达，党内法规是保证宪法实施的重要制度载体，将这两种关联串联起来，不难发现法律保留适用于党内法规的宪法定位，即表现为党内法规实施宪法。 (一)法律保留：宪法委托国家立法的授权表达 法律保留并非我国公法所独创的概念，而是来自域外的概念移植。经由概念移植，公法学界普遍认为法律保留在我国不仅存在且有着丰富实践，其原有内涵也在契合我国民主体制和法治环境的移植过程中发生变迁。与经典的“从法治到民主”有所不同，法律保留在中国更多是以民主为出发点，以保障全国人大立法权为目标[3]。行政法意义上的法律保留与传统法律保留原则坚持侵害保留的立场基本一致，关注立法—行政—人民三者关系的结构变迁，强调“无法律即无行政”[4]。宪法意义上的法律保留则关注从侵害保留到国会保留的功能变迁，强调“对国家立法机关(全国人大及其常委会)权力的界定和限制”[5]。这种界定和限制具有直接的宪法基础，既是宪法对全国人大及其常委会国家专属立法权的授予，也是宪法对全国人大及其常委会通过国家立法积极实施宪法职责的赋予。全国人大及其常委会在宪法实施中的主导地位决定了其一方面可以通过广义立法行为具体化宪法，另一方面还可以发挥主动性，通过宪法解释、宪法创制、宪法修改等一系列行为反向作用于宪法法律推动宪法发展[6]8-19。有鉴于宪法规范本身具有总括性、原则性、纲领性、方向性等特点，宪法无法对所有的社会关系特别是某些重要立法事项作出事无巨细的规定，那么，通过委托国家立法将某些重要立法事项明确授权给全国人大及其常委会制定法律予以创制化、具体化就显得尤为现实。这既体现宪法的国家根本法地位，也有利于形成完备的国家法律体系保证宪法实施。 考察宪法规范，法律保留在《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)中的体现主要为宪法以“依照法律规定”或者“在法律规定的范围内”或者“由法律规定”等规范方式对特定立法事项作出宪法委托，属于宪法委托国家立法的授权表达，共计49处[7]。尽管从“八二宪法”公布施行以后，宪法变迁始终未对法律保留予以原则化明确，但是宪法相关规定中“依照法律规定”或者“在法律规定的范围内”或者“由法律规定”正是体现了法律保留的要求。作为宪法委托国家立法的授权表达，此类规范方式表达出法律保留的规范内涵，即这些特定立法事项必须由全国人大及其常委会制定“法律”，除此之外的其他规范不得进行规定。2000年公布施行的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第八条和第九条之规定被普遍视为是法律保留在国家立法中正式确立的重要标志，其实质是对宪法“依照法律规定”或者“在法律规定的范围内”或者“由法律规定”等进一步解释与适用，有不可授权的立法事项之“绝对(完全)保留”和可授权的立法事项之“相对(有限)保留”之分。当时参与《立法法》制定的应松年指出：“法律保留，在《立法法》中简称国家专属立法权，指在多层次立法的国家中，有些立法事项的立法权只属于法律，法律以外的其他规范，一律不得行使，其目的在于保证人民群众对国家最重大问题的最后决策权，保障国家法制的统一和公民的权利。”[8]而《立法法》有关法律保留的规定对全国人大及其常委会立法权限的进一步明确，则是其作为最高国家立法机关的性质所决定的。
