目次 一、公共数据资源登记的法规范分析 二、公共数据资源登记的实践形态及其现实困境 三、公共数据资源登记的实践因应 四、结语 2025年1月《公共数据资源登记管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)颁布，国家公共数据资源登记平台也于今年3月1日正式上线。至此，我国成为首个开展公共数据资源登记的国家，公共数据资源迎来“土地式登记”时代。对数据登记问题的既有研究聚焦于“数据产权登记”①和“数据知识产权登记”②两种类型，且相关讨论集中在私法领域，将数据登记的制度功能单一地定位为确定数据初始权益归属，强调其在数据交易场景中的确权功能。③公共数据资源登记在国家层面从规范到实践的全面铺开，亟待从公法上展开深入研究，尤其需关注公共数据资源登记与非公共数据登记的差异。公共数据资源登记作为数据要素市场化改革与承载公共利益的关键机制，具有跨越公私的复合功能。本文将基于此种复合型功能定位，从公法角度对公共数据资源登记展开法规范分析，描摹其在现行法律规范中的具体样貌，并以类型化的方式研究公共数据资源登记的实践形态，并基于现实困境对其实践发展提出系统性建议。 一、公共数据资源登记的法规范分析 自2021年3月“数据登记”在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中被首次提出以来，我国公共数据资源登记规范体系进入加速构建阶段。《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称《数据二十条》)创新性地提出探索数据产权登记新方式，《关于加快公共数据资源开发利用的意见》(以下简称《意见》)进一步明确要求“建立公共数据资源登记制度”。此后，各地开始对公共数据资源登记给予极大关注。截至2025年2月，已有85个省市颁布地方性法规对公共数据登记制度进行了笼统的引导性规定，19个省市进一步专门制定了登记制度规范性文件。④在“中央引导、地方先行”的立法模式下，2025年1月，《暂行办法》对我国公共数据登记制度进行顶层制度设计，标志着公共数据资源登记制度建设进入了新的发展阶段。法规范体系作为公共数据资源登记的底层制度架构，其构造直接形塑着制度实践的基本路径。因此，有必要对法规范体系展开解构，穿透文本表层逻辑对公共数据资源登记的功能定位与模式选择、法律属性与规范逻辑进行分析。 (一)公共数据资源登记的功能定位与模式选择 公共数据资源登记制度的功能定位是其制度构建所面临的首要问题。目前，大多数学者认为数据登记的主要功能为确认数据权属，数据产权登记的确权功能是能够支撑数据要素确权、流通、分配、治理工作有效开展的基础，从而直接作用于数据资源的资产化。⑤本质上，这是一种以营利为导向的市场化流通逻辑，忽视了公共数据隐含着“服务社会需求的公益职能”⑥。公共数据资源因其公共性和公益性，⑦通常会涉及安全监管与公共利益，其登记制度的功能定位不同于传统确权逻辑，不能仅仅着眼于数据集合的私产属性。因此，对公共数据登记的功能定位应当既侧重数据集合在提升政府治理能力方面的作用，凸显公共利益维护与开放秩序监管，同时兼顾市场化资产增值利用的价值面向，可将此种复合功能解构为“管制”与“流通”。 第一，以登记为载体的公共数据管制体系是公共数据资源登记制度的基础功能。“管制”功能一方面表现为对公共数据进行公产层面的“管理”。例如，《福建省政务数据管理办法》第6条对数据生产应用单位作出的政务数据登记汇聚的义务规定。《江苏省公共数据授权运营管理暂行办法》第16条对运营主体在数据主管部门和行业主管部门指导监督下，基于公共数据资源目录，结合应用场景登记形成授权运营数据资源目录的规定。可见，公共数据资源登记制度有助于公共数据的汇聚、更新、形成目录，有利于对公共数据资源进行管理。 另一方面，公共数据资源登记制度的管制功能表现为“监督”。公共数据授权运营作为数字流通利用的制度创新，是将县级以上地方各级人民政府及国家行业主管部门持有的公共数据资源，通过法定程序授权具备资质的运营机构实施数据治理与开发利用，并基于市场化机制向社会供给数据产品与技术服务。⑧这一新型数据利用模式在释放数据要素价值的同时，亦引发了国家责任范式的结构性转型——随着行政任务民营化趋势的深化，政府角色已从“公共任务的执行者”转变为“担保责任的承担者”。⑨在此背景下，公共数据资源登记制度正是国家履行担保责任的制度性回应。公共数据资源登记制度的监督功能，是通过“规则前置”“过程监管”“事后救济”，在数据资源开发利用与安全可控之间建立平衡。公共数据登记制度对参与公共数据登记主体进行准入审查，对已登记的数据进行动态监控。例如《内蒙古自治区公共数据资源登记管理暂行办法》第10条对首次登记的主体作出要求提交相关申请材料的规定。在此之后，涉及数据来源、数据资源情况、产品和服务、存证情况、权益情况、权属情况、有效期等发生重要更新或重大变化的，或者登记主体因机构重组等原因导致主体信息发生变化的，登记主体应当及时向登记机构申请变更登记。与此同时，登记过程中要求数据提供方、管理方和使用方明确各自的责任义务，确保数据全生命周期的合规性。
