一、引言 1994年分税制改革以后，中央财政收入比重迅速上升，地方财政收入比重下滑。与收入划分的重大调整相比，中央与地方之间的事权结构并未发生根本性变化，地方政府仍然承担着大部分公共品供给责任。在此背景下，转移支付成为实现中央和地方“事权与财力相匹配”的关键制度安排。围绕转移支付是否以及如何影响地方经济增长，学术界进行了一系列有益探索，但尚未达成一致结论。本文利用人口普查所带来的外生冲击，构造转移支付的外生变动，并在此基础上评估转移支付的经济增长效应，以期提供更具说服力的新证据。 转移支付制度旨在缓解分税制改革后出现的政府间财力不平衡问题。1994年分税制改革使中央政府掌握了更多财政收入，但地方政府仍需承担大量公共支出责任，由此形成纵向财力不平衡；与此同时，地区经济发展差异导致横向财力不平衡，使不同地区居民享受差异化的公共服务供给(Boadway，2004)。为应对这些问题，需要建立转移支付制度，通过上级政府向下级政府提供资金来弥补纵向财力缺口，同时通过向财政能力较弱地区提供更多资金以缩小横向差距(Oates，1999)。此外，转移支付还可以促进具有空间正外部性的公共投资，如跨行政区域的高速公路和铁路建设等(Boadway and Hobson，1993；Shah，1994)。 中国转移支付制度经历了一个由分税制改革初期的税收返还逐步演变为21世纪以来规范化转移支付的发展过程(范子英，2011)，其规模不断扩大、结构日趋优化，最终形成了以一般性转移支付(用于均衡地区间财力差距)和专项转移支付(用于实现特定政策目标)为主体的制度框架，其中，一般性转移支付的比重逐渐提升(马光荣等，2016)。就制度设计而言，转移支付能够缓解地方财政压力、增加公共品供给，理论上可以通过改善基础设施、提升公共服务质量等渠道促进经济发展。然而，诸多实证研究发现，接受转移支付较多的中西部地区往往出现政府规模过度扩张和“吃饭财政”等问题(袁飞等，2008；范子英和张军，2010；范子英，2011)。这种理论预期与实证发现之间的分歧凸显了转移支付经济增长效应的复杂性，使得准确评估转移支付对经济增长的真实影响成为一项重要且具有挑战性的研究任务。 对转移支付经济增长效应的评估面临严重的内生性问题，主要包括反向因果关系与遗漏变量偏误。一方面，经济发展水平既是转移支付的预期影响目标，也是决定其分配的重要依据；另一方面，各类专项转移支付的不可观测特征可能同时影响转移支付分配和经济增长。对此，现有文献主要采用面板固定效应方法、内部工具变量方法、基于政策冲击的识别和回归断点设计等方法，但在该研究情境下，这些方法的适用性均存在一定局限。面板固定效应方法假设不存在时变遗漏变量，但现实中时变因素往往是内生性的主要来源。内部工具变量方法既要求扰动项本身不存在序列相关，又要求扰动项与核心解释变量的滞后项不相关。然而，影响经济增长的不可观测因素通常具有序列相关性，且当期转移支付可能受未来经济增长预期影响，这两点假设都难以满足。基于政策冲击的识别策略依赖于平行趋势假设，但“西部大开发”这类区域政策本身基于地区差异制定，处理组与控制组在政策前就存在趋势差异。基于贫困县资格的断点设计则常面临操纵性威胁和外部有效性受限的双重困境。 有别于现有研究的识别策略，本文创新性地利用转移支付资金分配机制中包含地区总人口这一制度特征，通过人口普查冲击构造转移支付的外生变动来实现更为可靠的因果识别。与现有研究方法相比，该方法所利用的变动性来自统计数据的测量误差，因此具有更强的外生性。具体而言，本文利用了以下两个特征事实： 特征事实一：人口统计值序列在普查年份往往出现明显波动。中国常住人口数据主要有三个来源，分别是人口普查、1％人口抽样调查以及全国人口变动情况抽样调查(抽样比例为1‰左右)。由于普查与抽样调查在调查范围与数据精度上存在系统性差异①，各地常住人口规模在普查年份往往会出现较大波动，而在非普查年份的波动则相对平稳。陈友华和孙永健(2022)印证了这一规律，发现人口普查年各地常住人口数会出现“突增”，远高于相邻非普查年份的增长速度；抽样统计人口值常年低于普查修正值，存在系统性低估；普查年的人口修正会一次性弥补前期累积的“遗漏人口”。 本文所使用的县级人口数据采用的是户籍人口口径。户籍人口并非来源于抽样调查，而是由公安部户籍管理系统按照行政登记规则直接生成，其统计原则与常住人口体系并不相同。然而，人口普查的开展会对户籍数据产生间接而重要的影响。作为普查的准备工作，公安机关通常会在普查年度组织大规模的户籍清理和台账核对，包括查补漏报人口、清理重复户口、注销死亡未销户记录、规范迁移登记等。这种集中核查具有“纠错”和“补缺”的功能，使得户籍人口在普查年份更容易出现结构性调整。相比常住人口的统计“跳跃”，户籍人口的波动来源是行政台账在普查背景下获得系统性修正和质量提升。本文发现，县级户籍人口序列显示出与上述机制一致的特征：人口普查年各地户籍人口数变动率显著高于非普查年份。 特征事实二：在转移支付资金分配机制中，人口规模是一个核心决定因素。根据《中央对地方均衡性转移支付办法》(2011年、2012年及2022年修订版，简称《办法》)，某地区均衡性转移支付=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)×该地区转移支付系数+增幅控制调整+奖励资金②。其中，标准财政支出根据省、市、县三个行政级次分级分项测算，选取各地区总人口、学生数等与该项支出直接相关的指标为主要因素，并根据海拔、人口密度、温度、地表状况、运输距离、少数民族、地方病等影响财政支出的客观因素确定各地成本差异系数。 《办法》明确规定，总人口的计算方式为：总人口=户籍人口+外来人口×折算比例③。这一制度安排充分反映了中国长期以来以户籍人口作为财政转移支付测算的核心基数的特点，同时说明人口规模在均衡性转移支付的资金分配中始终发挥着关键作用。
