“十五五”时期中国养老服务发展的趋势、挑战和路径

　　引言

　　“十五五”时期是我国从老龄社会迈向超老龄社会的预备期，也是实施积极应对人口老龄化国家战略的关键阶段。面对发展银发经济、深化养老服务体系改革、加快补齐农村养老服务短板等一系列紧迫任务，2025年出台的《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，系统提出了2029年(“十五五”末期)和2035年(基本实现社会主义现代化时期)养老服务体系建设的目标框架。①党的二十届四中全会将“高质量发展取得显著成效”确定为“十五五”时期经济社会发展的主要目标，②进一步指明了养老服务体系建设的根本方向。在此背景下，打造高质量的养老服务和产品供给体系已成为落实国家战略的核心路径，并将为健全新时代民生保障体系、激活银发经济发展动能提供坚实支撑。立足“十四五”收官与“十五五”开局的关键节点，亟须系统研判我国养老服务的发展趋势，精准厘清面临的阶段性挑战，并科学规划未来高质量发展的实施路径。

　　认知与谋划中国的养老服务，必须紧扣老龄事业与产业协同发展这一核心主线。养老服务兼具事业与产业的双重属性，既是构建银发经济新形态的关键组成部分，也是推进民生保障事业的重要手段。在这一“你中有我、我中有你”的融合关系中，中国特色养老服务的发展应统筹推动市场繁荣与满足老年人日益增长的美好生活需要，妥善处理市场性与公共性的内在联系。③因此，研判中国养老服务的发展趋势，必须立足其事业、产业“一体两面”的复合特性，结合我国人口、市场、要素等多维条件的动态变化，展开系统性、全景式剖析，从而为积极应对人口老龄化国家战略的纵深推进提供智力支持。基于此，本研究首先系统梳理我国养老服务的发展历程与现状，总结其在长期实践中形成的鲜明趋势；其次，结合人口老龄化的新特征、支撑性要素的新变化以及高质量发展的新要求，深入剖析我国养老服务发展面临的突出挑战；最后，前瞻性地提出未来我国养老服务发展的战略着力点，并进一步明确“十五五”时期推进养老服务高质量发展的重点任务。

　　一、我国养老服务发展的鲜明趋势

　　科学把握我国养老服务的发展态势，不仅是准确认识现阶段短板弱项的基本前提，更是谋划“十五五”时期高质量发展路径、推动养老服务体系深化改革的重要基础。在与经济社会发展深度互动的进程中，我国养老服务的发展布局日益完善、运行机制逐步健全、基础支撑不断夯实，整体呈现出“多主体共建、多形态协同、多业态融合、高质量转型”的“三多一高”特征。

　　(一)多主体共建

　　我国养老服务已由单一主体主导向多主体共建转变，展现出“一核多元”的主体结构特征(如图1所示)。“一核”是指中国共产党对以养老服务为核心的老龄事业的全面领导。在我国养老服务的发展进程中，党始终发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》和《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等专项规划，均将加强党的领导作为推进各项任务落实的根本保障。

　　

　　图1 我国养老服务的多主体共建格局

　　“多元”是指多元主体在养老服务中分别发挥着政府主导、企业支撑、社会支持、个人和家庭参与的功能。政府主导贯穿于养老服务发展的全过程，其中在供给侧主要体现为四个方面：一是通过建立与经济社会发展相协调的老龄事业专项规划体系，对养老服务发展形成持续的宏观指引；二是统筹兼顾公平与效率，通过优化资源配置，推动构建兜底性、普惠型、多样化的层次性养老服务体系；三是积极培育养老服务发展的支撑要素，如“公建民营”“公助民营”等模式已成为我国养老服务机构与设施建设的重要方式，同时各类支持性补贴为服务机构的可持续运营提供了坚实支撑；四是健全规范标准，加强产品与服务监管，为养老服务的高质量发展提供制度保障。在需求侧，政府通过兜底保障和服务购买形成直接性市场需求，并借助消费补贴等工具激发社会层面的需求活力，从而促进养老服务市场的发展。此外，企业在养老服务中发挥着关键的支撑作用，其作为产品和服务的直接供给者，既是养老服务体系的核心建设者，也是行业生态持续发展的关键力量。各类公益组织和社会团体在供给侧发挥着重要的补充功能，通过专业服务、社会动员和文化塑造等方式丰富服务供给。个人和家庭作为养老服务的最终使用者和参与者，构成养老服务市场需求的微观基础。

　　(二)多形态协调

　　我国养老服务经历了从单形态聚焦到多形态协作再到多形态协调的演进历程。在宏观层面，我国老龄事业的阶段性发展规划对养老服务体系建设的目标定位发生了转变(如表1所示)。在第一阶段，我国养老服务主要聚焦城市社区层面。在此期间，养老服务及其体系建设的概念尚未在政策文件中得到广泛使用。同时，《中国老龄工作七年发展纲要(1994-2000年)》和《中国老龄事业发展“十五”计划纲要(2001-2005)》均重点强调在城镇或城市发展面向老年人的社区服务。④在第二阶段，养老服务体系的概念及其多形态布局理念逐渐成形，并呈现出居家、社区、机构三类服务形态共同协作的发展格局。但在具体实践中，不同服务形态的协作功能发生了转变。其中，居家养老与社区服务始终被视为基础与依托，而机构养老的角色定位则经历了从补充到支撑再回归补充的调整过程。在第三阶段，我国养老服务由多形态协作向多形态协调迈进。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出“居家社区机构相协调”的养老服务发展愿景，摒弃了以往对各类养老服务形态的独立定位，转而重视推动不同形态的优势互补、资源互通和整体协同，着力提升养老服务体系的综合效能。⑤