一、问题的提出 在公共政策实践中，一项政策的扩散与实施往往伴随着适应性再设计，不仅表现在既定的央地关系模式中地方政府可以对上级政策进行不同程度的再造，使政策方案符合地方实际，中央政府依据地方经验反馈对顶层设计予以更新，同级政府官员为在竞争中“争先”，亦会对同级源发性政策进行跟进式创新[1]。上述政策实践均深刻揭示了我国公共政策执行过程中的政策再生产现象，即在政策原型基础上进行细化更新或调适改造，以实现政策设计与执行情境的统合适洽，提高政策执行绩效[2]。这种介于政策制定与政策执行之间的“政策再生产”行为，不仅是政策目标得以有效传递的重要保障，更是对政策议题的精准回应与政策方案的理性补充，为理解我国动态复杂的政策运作过程提供了独特思路与视角。 政策再生产是在研究传统政策科学基础上形成的新视点，最早以“政策扩散”(Policy Diffusion)的概念进入学术界视野，在延续早期政策扩散研究所关注的“是否采纳政策”以及“是否快速采纳政策”的基础上[3]，更加强调政策代理者所经历的“解释”与“构建”过程，亦关注在政策执行过程中不同层级的采纳深度，为认识政策内容再造结果与政策原型之间的变异性提供了进一步的解释。目前，学界多根植于科层运作的逻辑，围绕政策再生产的概念特征[4]、实践逻辑[5]和驱动因素[6]等基本问题进行了理论探讨与实证研究，主要包括纵向和横向的政策再生产两类。纵向政策再生产是指地方政府在对上级政策学习、内化与转移的基础上，结合地区实际进行政策文本细化、调适等政策行为[7]，通过地方性知识的嵌入、政策工具等要素的操作化设计，不仅实现了顶层设计统合性与地方情境特殊性的适洽，并且，由于纵向政策再生产深刻嵌入到我国多层级组织结构中，这一过程更多地是受领导重视、市场化程度等内部要素及政策偏好的影响[8]。横向政策再生产则反映了政府之间的政策学习、政策转移和对原始政策的再创新。与压力型体制下纵向政策再生产所强调的细化逻辑不同，在横向政策再生产中，政策跟随方更多地遵循创新逻辑下的学习与借鉴，在上级政府未提出要求的情况下主动策略性学习同级原初政策[9]，这一过程受问题研判、不确定性规避与资源动员三种机制的共同作用[10]。 上述观点多是基于组织维度的解释逻辑，通过强调连接政策制定、治理情境和政策执行者之间的适应性问题，将政策再生产程度的差异归因于本土化制度与组织情境，凸显了政策再生产对于实现政策有效性的重要作用。这种嵌入组织视角最终回应的仍是中国复杂政治和行政体制下的政府行为，在一定程度上偏离了政策过程本身的逻辑，其标靶的并非政策再生产“自身”是如何建构的，而是将政策再生产作为分析其他问题的一个变量，同时，缺乏对政策再生产结构、过程、机制等基本问题的探讨与检视。具体而言，政策再生产的过程是怎样的？如何理解政策再生产与政策有效性之间的关系？政策再生产与治理情境之间所展现出的“适应性”特质如何驱动政策执行效能？对这些问题的回应，能为推进我国政府政策创新演化与管理创新提供理论支持。 本研究区别于现有组织视角的解释逻辑，引入知识生产理论，聚焦于政策再生产的政策过程本身，试图在对政策再生产概念进行学理性界定与结构性要素分析的基础上，运用SECI知识转化模型系统阐释政策再生产的生成过程，从动态上理解其推动政策有效执行的阶段性行动，并进一步探究政策再生产的功能，揭示其与政策有效性之间的内在传导性机制，以弥补既有研究仅关注政策再生产“行为逻辑”而对其建构过程及其作用机制考量不足的局限，为展现政策再生产的实质图景提供一种新的解释视角，进而推动政策再生产在中国情境下的理论拓展与现实对话。 二、政策再生产与“知识生产”：政策有效执行的自生性关联逻辑 (一)知识生产：理解政策再生产的一个新视角 从词源追溯看，再生产并不是公共政策学的专业术语，其最早是由马克思在《资本论》中提出的，主要是指社会生产过程中不断反复进行的生产活动。后来，该术语被广泛应用到其他领域，如强调教育以文化为中介的“文化再生产”[11]18和政策执行过程中的“知识再生产”[12]。所谓政策再生产是相较于政策制定而言的，是政策制定之后的重要承接与发展。在公共治理视角下，政策制定就是一个从“知识”到“共识”的过程，依赖于不同主体的知识贡献、基于信任的知识互动与国家调节的知识配置结构，彰显出公共政策决策中高度密集的知识应用[13]。这意味着作为政策原型扩散过程中新一轮政策制定活动的政策再生产，不仅是政策周期的自然延续，更是政策知识学习、转化与生产的生动体现。 强调政策再生产过程的知识生产，是由政府作为一种决策组织常常面临知识不完备问题及其整体性与结构性本质所决定的[14]。其一，决策理论认为决策依赖信息与知识，但决策者通常具有“有限理性”[15]2。政府作为政策再生产过程中的决策主体，不具有完备的知识，而公共政策的复杂性要求政府尽可能多地掌握准确的现状知识、科学的预测知识以及合理的因果知识，为预见可选择的政策行动过程和结果奠定基础。其二，“整体性”形式上的政府是一个单一组织，必须顾及或满足多个异质性委托人的利益诉求，因而需要在政策再生产过程中学习关于整体利益、集体利益、共同利益等方面的信息与知识。其三，在结构属性上，政府组织功能繁杂、机构众多、规模庞大等特征，决定了其在多任务、多行动间避免冲突并保持协调至关重要。因此，政府决策者了解政策再生产方案是否与其他政府行为协调以及如何协调的信息，成为政策再生产过程中的关键问题。上述属性特征意味着政府决策者在政策再生产过程中需要通过“政策学习”的方式来识别和转化外生性因素，从而及时回应经验世界的变化与现实需求，这与知识生产的行动取向具有内在逻辑的契合性。究其本质，政策再生产是政府决策者在阐释性学习政策原型的基础上，通过提取相关政策知识并与政策执行系统深度融合，创造性地将政策知识转化为适用于地区治理情境的政策方案，以适应外部环境变化与实现公共价值的政策行为。政策再生产过程既具有知识生产的功能，也具有价值选择或锚定的功能，是价值与知识合二为一的政策环节，反映出政府决策者在政策原型传播过程中的认知和价值重塑。
