国际标准是全球化的基础设施，对全球治理意义重大。①因此，对国际标准进行治理是全球治理的基本内容，反映着全球公共产品的成熟程度。早在2019年，习近平主席就提出，“愿同各国一道，不断完善国际标准体系和治理结构”。②近年来，中国持续深度参与国际标准的全球治理，开展了丰富多样的工作：既坚定维护国际标准组织工作体系，并积极履行作为国际标准组织成员的义务，也参与引领双多边标准合作机制的建设和改革，并广泛发展多场景标准合作伙伴，在采用国际标准和国外先进标准的同时，着力推动中国标准的国际化。③ 中国参与国际标准的全球治理已经引起广泛的海外关注，大多数研究是从中国对既有治理秩序构成威胁的视角解读中国的治理参与行为。这些研究大多将中国参与国际标准的全球治理视为双轨的或多管齐下的战略路线，指出中国不仅积极参与国际标准组织的活动，在国际组织之内提升对正式标准(de jure standard)的影响力，还积极开展“一带一路”合作等国际双多边合作，借此在国际组织之外提升对于事实标准(de facto standard)的影响力。④其中，正式标准是由国际公认的国际标准组织⑤经过正式制标流程批准发布、投入使用的标准，具有国家权威的背书，事实标准则是由部分企业自发推广，然后被国际市场在一定范围内接受的标准，具有市场权威的背书。⑥这类观点虽基本完整地描述了中国的多元化政策行为，也提示了国际制度内外实践相互促进的规律。⑦但这些研究将中国加强治理参与的动机预设为颠覆由西方主导的国际标准秩序的地缘战略意图，不能公正地解释和评价中国的参与行为，而且因为聚焦中国行为却部分忽视外部环境对中国行为的影响，导致对中国同现有国际标准体系间的互构关系与互动过程认识不足。虽然也有学者关注中国同外部环境的互动，但着重研究他国如何对接中国意愿，仅强调世界其他地区适应中国的问题。⑧总体而言，国外学界的研究往往在对中国进行战略对手框定的基础上观察中国如何参与国际标准的全球治理，所以，这些研究对中国同既有国际标准及其治理规则与规范之间的双向影响讨论不足。 近年来，国内学界已有相关研究探讨中国如何参与国际标准的全球治理，不过对中国参与相关治理的历史、现状与进路未能做出系统性的描述、解释和评估。部分研究关注中国在形势愈发紧张的国际地缘环境中如何就国际标准(特别是数字技术的国际标准)开展竞争与合作，但这些研究只对中国参与国际标准化的现状进行评估，而对相关历史背景关注不足。⑨也有部分研究梳理中国参与国际标准事务的历史，不仅对中国的标准事业发展历程从整体上进行梳理，还触及中国在金融业等更具体领域中参与国际标准化的历史过程，但这些研究没有对其演进过程提出专门解释。⑩因此，有必要结合历史和现状，对中国参与国际标准的全球治理进行深入理论分析。最后，既有相关研究还存在共同问题，即未能有意识地将标准领域的国内治理和全球治理联系起来(11)，中国对国内标准的治理同参与国际标准的全球治理是联通的，这要求研究国际标准的全球治理还需要同步考察国内标准治理的动态。 鉴于国内外研究的上述进展及其不足，本文尝试提出塑造制度互补性(institutional complementarity)的理论逻辑，以描述、解释和评估中国参与国际标准的全球治理。本文关注的问题是，应如何从学理上理解中国围绕国际标准的全球治理所开展的一系列相关工作，特别是避免西方战略叙事中存在的一些关于中国参与国际标准的全球治理的误读。为此，本文将在制度互补性的理论视角下，借助国家标准化管理委员会(以下简称“国家标准委”)等部门历年发布的政策文件及其他文献资料，梳理中国参与国际标准的全球治理走过的历程，并综合相关研究、公开数据及笔者在国内外开展的半结构访谈，分析中国参与国际标准的全球治理的现状、存在问题，以及未来持续深化参与国际标准的全球治理的若干举措。 一、中国参与国际标准全球治理的相关理论辨析 国际标准的全球治理包含国家和非国家行为体在全球层面上对于国际标准的设定创制、推广执行、合格评定等环节的一系列相关规则的制定与执行。本文基于制度互补性的视角，研究中国的组织、企业和专家如何参与国际标准的全球治理。制度互补性意味着标准治理的国内制度与国际制度之间在标准治理绩效上存在互利，特别是增强了国内制度传送国内行为体参与并影响全球治理的能力。在该视角下，中国参与国际标准的全球治理其实就是塑造标准治理的国内—国际制度互补性的过程。随着与世界的关系发生变化，中国对标准领域中的国内—国际制度互补性的塑造模式也相应演进。 (一)国际标准及其全球治理 国际标准的全球治理是对国际标准事务进行的全球治理，或者说在全球层面上开展的标准治理。标准与标准化是一对经常通用的概念。按照国际上的权威定义，标准指的是“为在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致建立并由公认机构批准，为共同使用和重复使用，对活动及结果提供规则、指导或给出特性的文件”，标准化指的是“为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动”。因此，标准化可以简单理解为制定标准的活动或对标准的制定。(12)当然，在标准制定外，标准的执行及监督等内容也是标准相关事务，只是标准化作为其中最关键的环节，受到关注最多、被各方投注资源也最集中。严格而言，国际标准化的概念无法涵盖全部的国际标准相关事务，这也是为什么需要提出国际标准的全球治理的原因。 就本质而言，标准的治理指向人类社会中的“规则之规则”。瑞典斯德哥尔摩组织研究中心主席尼尔斯·布伦松(Nils Brunsson)等学者指出，标准本质上是人类社会中一种特殊且重要的规则。标准之所以特殊，是因为相比于规范，其内涵表达明确、源头追溯清晰，而相比于指令，其普遍基于自愿、旨在广泛应用。(13)标准之所以重要，则是因为作为“人类行为的指南以及评判人类行为的指南”(14)，其基本功能是指导和协调人类社会中不同行为体的行为，进而维持人类社会中不同范围内的秩序。在这种将标准视为特殊且重要的规则的思路下，标准治理可被视作围绕规则来制定和执行规则。基于以上分析，标准治理包含了国家和非国家行为体对于标准的设定创制、推广执行、合格评定等环节的一系列相关规则的制定与执行，国际标准的全球治理则进一步聚焦于全球层面上对于国际标准的治理。(15)
