近年来，大国博弈常态化，冷战思维、霸权主义盛行，加之新旧全球性问题不断涌现，全球治理面临日益严峻的局面。在全球和平与安全、发展与繁荣遭遇严峻挑战的当下，国际社会愈发认识到维护国际秩序和完善全球治理体系的紧迫性。尽管二战后以联合国为核心的国际秩序建设已取得丰硕成果，但时代背景正在发生深刻变动，全球治理体系亟待改革与更新。2025年9月，习近平主席在“上海合作组织+”会议上首次提出全球治理倡议，旨在改革和完善原有治理体系，适应时代新变局新挑战。这是继全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议之后，中国为国际社会提供的又一重要公共产品，进一步丰富完善了全球倡议体系，针对“世界怎么了，我们怎么办”的时代议题更为系统和全面地给出中国方案。 一、全球治理体系面临多重挑战 全球治理体系面临代表性、权威性和有效性不足等问题，全球治理倡议着眼于回应这些既有问题，为改革和完善全球治理体系提供原则性指引和系统性解决方案。 一是全球南方代表性严重不足。随着新兴市场国家和发展中国家群体性崛起，它们对世界经济的贡献大幅增加。过去四十年，新兴市场国家和发展中国家的国内生产总值(GDP)全球占比增加至40％以上。过去二十年，这些国家对世界经济增长的贡献率也高达80％。①据国际货币基金组织预测，2024年至2029年，新兴市场国家和发展中国家GDP占全球总量的比重将从41.2％上升至43.7％。②联合国贸易和发展会议数据显示，2024年南南贸易额达到5.7万亿美元，占全球贸易总额的比重已达到24％，③贸易自主性和世界性贡献大大增强。全球南方已成为经济全球化的中坚力量，发展之势明显。 但与此同时，新兴市场国家和发展中国家仍面临国际制度非中性和话语权不足的问题，部分机构份额和投票权分配机制未能公平反映世界经济力量的变化。2024年，代表性被低估的国际货币基金组织成员国占成员国总数的41％，主要是新兴市场国家和发展中国家。④2023年，发展中经济体在国际货币基金组织全部成员国中的占比达到80％，其以购买力平价衡量的GDP对全球的贡献为59.3％，出口占比52.8％，外汇储备占比56％，人口占比87％，然而其所拥有的份额占比仅为38％。⑤国际货币基金组织第十六次份额总检查于2023年12月结束，规定份额总规模增加50％，各成员国按照现有份额占比进行等比例份额增资。⑥2025年5月，国际货币基金组织执行董事会批准将第十六次份额总检查下的增持份额及新借款安排延长六个月，至2025年11月15日。⑦也就是说，本应于2025年6月有所动作的份额改革也同步延后。而世界银行的投票权改革可追溯到2010年，发展中国家投票权从44.06％提升至47.19％，但实际上2010年仅金砖五国GDP占世界经济的比重就已从2000年的8％上升至18％左右，G7国家则下降到50％左右⑧，且这次投票权改革并未改变美国拥有一票否决权的局面。至今世界银行仍未真正落实新的投票权改革计划。 二是权威性遭到侵蚀。联合国宪章宗旨和原则未能得到有效遵守，安理会决议屡次遭到抵制。霸权国在国际事务中滥用权力，插手地区冲突，严重违反国际法原则，破坏国际秩序稳定，无益于全球治理体系健康运行。在2025年6月爆发的本轮伊以冲突中，美国空袭伊朗境内的三处核设施，导致地区冲突升级，违反联合国宪章原则。此外，安理会一票否决权也遭到霸权国滥用，自2023年10月新一轮巴以冲突爆发以来，美国七次在联合国安理会否决涉加沙问题草案，其中五次动用一票否决权，导致加沙人道主义危机迟迟无法得到解决。而在乌克兰危机中，美方以“中国进口俄罗斯石油”为由，要求七国集团和北约成员国集体对华加征关税，此种加征“次级关税”的单边经济胁迫行为，严重破坏国际经贸多边规则，威胁全球产业链、供应链安全稳定。 霸权国不断缩减国际义务，奉行利益为上的“退出外交”，反复进出国际组织，导致部分机制甚至面临失能失效风险，严重加剧了全球治理赤字的程度。自2017年以来，在国际贸易争端解决机制上诉机构成员任期陆续届满并出现空缺的情况下，美国以上诉机构存在一系列体制性问题为由，不断阻挠遴选成员填补空缺，致使该机构一度陷入瘫痪。截至2024年5月，在130个成员明确支持尽快启动上诉机构成员遴选程序的情况下，美国已连续76次在世贸组织争端解决机构例会上否决启动上诉机构成员遴选程序的相关提案，严重阻碍了争端解决机制的正常运行。⑨在特朗普执政期间，美国退出大量国际组织和机制，包括经贸领域的跨太平洋伙伴关系协定，气候领域的《巴黎协定》，科教领域的联合国教科文组织，卫生领域的世界卫生组织，人权领域的联合国人权理事会，安全军事领域的《中导条约》《开放天空条约》等。并且，美国存在退出后重新加入又退出的反复情况。 三是有效性亟待提升。联合国等国际组织作为全球治理的参与者，在应对全球治理问题时存在有效性不足的问题。目前，联合国面临运转困境，联合国内部的财政压力与行政冗余等问题影响其功能有效性。2025年联合国常规预算摊款为35亿美元，但实际收到的会费仅为18亿美元，缺口率近50％，⑩现金流窘迫的状况迫使联合国各机构大幅削减预算。国际移民组织削减预算计划波及其下属的6000名员工，联合国人道主义事务协调厅计划裁员五分之一，联合国难民署和世界粮食计划署均将成本削减30％，而世界卫生组织在2025年面临6亿美元的预算缺口。(11)联合国行政功能上的重叠也造成其功能有效性受到挑战，例如，联合国难民署和国际移民组织的功能其实存在大量重叠。
