一、问题的提出 2022年12月，小岛屿国家气候变化与国际法委员会(Commission of Small Island States on Climate Change and International Law，COSIS)向国际海洋法法庭(以下称“法庭”)提交请求，要求其就《联合国海洋法公约》(以下称《公约》)缔约国在应对气候变化对海洋环境影响方面所承担的法律义务发表咨询意见(以下将此咨询意见案称为“第31号案”)。具体而言，COSIS请求法庭阐明两个问题：一是《公约》缔约国在防止、减少和控制与气候变化造成或可能造成的有害影响相关的海洋环境污染义务；二是《公约》缔约国与海洋变暖、海平面上升和海洋酸化等气候变化影响相关的保护和保全海洋环境义务。2024年5月21日，法庭发表了咨询意见。第31号案给研究者提供了一个观察不同主体如何解释和适用《公约》、如何理解气候变化法律问题以及思考海洋法与气候变化法之间互动关系的“窗口”，因而在学界发起了众多讨论。 本文要探讨的是第31号案所呈现的法庭行使咨询管辖权的问题。第31号案的程序争议之一在于，请求咨询的主体COSIS，并非《公约》框架下的机构，而是依据《建立小岛屿国家气候变化和国际法委员会的协定》(Agreement for the Establishment of the Commission of Small Island States on Climate Change and International Law，以下称《COSIS协定》)成立的新实体。①《COSIS协定》由安提瓜和巴布达、图瓦卢于2021年10月在《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议期间签署，其成员包括安提瓜和巴布达、图瓦卢、帕劳、纽埃、瓦努阿图、圣卢西亚、圣文森特和格林纳丁斯、圣基茨和尼维斯、巴哈马九个小岛屿国家。根据《COSIS协定》第2条第2款，COSIS的宗旨之一是促进识别、实施和发展与气候变化相关的国际法规则与原则，特别是各国在保护和保全海洋环境方面的义务及违反义务时应承担的责任。为实现这一目标，《COSIS协定》赋予COSIS向法庭请求提供咨询意见的权利。 但是，这一请求所引发的程序问题在于，小岛屿国家在《公约》外缔结《COSIS协定》，成立COSIS，并据此要求法庭行使咨询职能。法庭是根据《公约》设立的司法机构，但《公约》并未规定法庭全庭②有咨询职能。《公约》第159条第10款和第191条是唯一明确涉及咨询权限的条款，这两条仅赋予国际海洋法法庭海底争端分庭(以下称“海底争端分庭”)在特定情形下发表咨询意见的权利。除此之外，《公约》及其附件六《国际海洋法法庭规约》(以下称《法庭规约》)均未对法庭的咨询职能有明确规定。故此，这一程序实际上提出了这样一个问题：在缺乏《公约》明确规定的前提下，法庭是否可以接受并回应一个《公约》外的协定提出的咨询请求？如果答案是肯定的，那是否存在这样一个推论可能，即任何两个国家在未来都可以缔结一份多边或双边协定，要求法庭就法律问题提供咨询意见。此种情形引发了本文对法庭咨询管辖权边界、《公约》缔约国意愿及相关制度合法性的思考。 二、国际海洋法法庭咨询管辖权的扩展实践与争议 法庭自1996年正式运行以来，已受理了三项咨询案件，分别涉及担保国对“区域”内活动的责任和义务问题咨询案(以下称“第17号案”)，③专属经济区内的捕鱼问题咨询案(以下称“第21号案”)以及第31号案。其中，第17号案由海底争端分庭受理，其咨询职能明确源于《公约》第159条第10款和第191条，法律依据清晰。然而，第21号案与第31号案均由法庭全庭受理，咨询管辖权的确立并非基于《公约》或《法庭规约》的明文授权。第21号案和第31号案成为法庭扩展其咨询管辖权的代表性案例。 (一)国际海洋法法庭咨询管辖权扩展的实践 1.西非次区域渔业委员会咨询程序 第21号案是法庭首次以全庭身份处理的咨询案件。2013年3月，塞拉利昂、几内亚、几内亚比绍、佛得角、毛里塔尼亚、冈比亚、塞内加尔七个西非次区域渔业委员会成员国，依据其所缔结的《关于确定次区域渔业委员会成员国管辖最小区域的公约》，以西非次区域渔业委员会的名义向法庭提交咨询请求，请求法庭就捕鱼活动涉及的船旗国义务和沿海国权利问题提供咨询意见。法庭最终于2015年发布了咨询意见，并首次阐明其在缺乏明文授权情况下行使咨询职能的法律依据，即通过解释《法庭规约》第21条“管辖权”的规定来确立其职权。 《法庭规约》第21条规定：法庭的管辖权包括按照《公约》向其提交的一切争端和申请，以及将管辖权授予法庭的任何其他国际协定中具体规定的一切事项。该条没有明确提及法庭享有咨询职能。同时，《国际海洋法法庭规则》(以下称《法庭规则》)第138条第1款规定，如果与《公约》目的有关的国际协定明确规定向法庭提出咨询意见请求，法庭可就法律问题提出咨询意见。在文本层面就可以观察到，尽管《公约》《法庭规约》均未明确赋予法庭咨询职能，但《法庭规则》第138条却规定了法庭行使咨询管辖权的条件，这本身在规范逻辑上就是存在一定矛盾的。在第21号案中，法庭提出了一套法律解释逻辑，其论证主要包括以下两个方面。 第一，法庭通过解释《法庭规约》第21条“事项”一词确立其咨询职能。根据法庭的解释，《法庭规约》第21条的文本使用了“争端”和“申请”两个词，涉及的是诉讼管辖权；但该条中还包含“事项”(Matters)一词，含义相对模糊。法庭认为，“事项”一词应有独立含义，否则将失去解释上的必要性。法庭进一步指出，如果“事项”一词仅指“争端”，则条文完全可以仅使用“争端”一词，而无须使用“事项”。据此，法庭得出结论，“事项”一词的含义应当超出诉讼中“争端”的范畴，必须包括咨询意见。因此，依据这一解释，法庭认为其有接受并处理咨询请求的职能。
