引言 党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“编纂生态环境法典”，明确了这一重大的立法任务和法治战略。2025年4月30日，十四届全国人大常委会第十五次会议首次审议《生态环境法典(草案)》(以下简称“草案”)并公开征求意见，截至同年10月，“草案”各编已陆续经二次审议。这意味着生态环境法法典化、体系化的进程进入全新阶段。 在一般意义上，法典化就是体系化，民法典编纂对此提供了充分的经验借鉴。我国民法典构建了在统一价值指导下的完整系统规范体系，成为民商事法律进入体系化时代的标志。①实质法典化与形式法典化是法典化的两种典型模式，前者属于真正的法典化，是系统性、创造性地构建成文规则体系，具有权威性、完整性、体系性、变革性、统一性、简约性的特点。②通过实质法典化形成系统融贯、逻辑严密、内在统一的规范体系，无疑是生态环境法典编纂最为核心、最为根本的任务。在环境法进入体系化时代的历史性时刻，需围绕立法机关文本深入剖析生态环境法典的体例与结构，明晰其在不同层面的规范构造及形成的体系化秩序，进而为法典编纂中出现的问题提出解决方案。 需要说明的是，本文是在解释论基础上进行立法论分析并提出建议，既为当前立法工作提供参考，也为生态环境法典实施后的全面适用提供学理支撑。这是由生态环境法典编纂的特殊情况决定的。依“草案”的立法说明，生态环境法典编纂的实际工作过程中，已“针对法典的篇章结构、重点难点问题、具体制度等，进行了全方位、多角度的深入研讨、总体设计和方案比选”。③这意味着对生态环境法典编纂的进一步研究需要深刻理解并阐明已经基本确立的法典整体结构与规范脉络，立足于这一体系逻辑来研讨相关问题并提出针对性的立法建议。如果脱离上述背景而单纯提出“立法对策”，极易偏离法典编纂工作的实际情况。因此，本文的出发点和落脚点是深入分析生态环境法典编纂中面临的结构性挑战并提出针对性的修改建议，为达到这一目的则需建立在对法典总体结构和体系脉络的阐释基础之上。这使得本文不应也无法将解释论与立法论相互割裂，而是通过两者的有机融合实现理论与实践的相互贯通。 一、生态环境法典形成融贯体系面临的结构性挑战 法典化的本质是法律渊源的理性化。④由于生态环境保护涉及多个方面、多个领域，相关规则内容庞杂、变化迅速，生态环境法典不可能涵盖所有的生态环境法律渊源，不可能取代所有的生态环境相关立法及多元化规范依据。因此，已有研究普遍主张采取“法典+单行法”的“双法源”模式，并获得立法机关认可。应当看到，基于“适度法典化”的“双法源”模式在创造性地应对生态环境法律渊源多元化、复杂性问题的同时，也带来了新的结构性矛盾，即生态环境法典与单行法的相互关系必须引起高度重视。已有观点指出，法典化模式与单行法模式之间存在天然的紧张关系，“法典+单行法”的双法源格局可能会放大这种紧张，甚而影响生态环境法典的基础性地位。⑤ 这里真正的问题在于“双法源”模式中不同法律渊源的相互关系和法律适用问题。对此，一个常见的判断方法是将生态环境法典视为由全国人大通过的“基本法律”或者说“基础性法律”，单行法则是并非由全国人大通过的“非基本法律”，前者在法律位阶上优先于后者。按此方法，“双法源”模式中法典必然“高于”或者说“优先于”单行法，其他“非法典法”不能抵触具有基础性作用的法典。⑥这一方法看似一劳永逸，但从法治体系整体观之，全国人大及其常委会制定的法律之间不存在上位法和下位法的关系，简单主张“基础性法律优先适用”并不符合宪法秩序的要求。⑦学理上，两部法律之间不存在条件关系或废止关系，不成立法律相互间的上下位阶关系，不存在“下位法抵触上位法”的问题。⑧退一步说，所谓“基本”“基础性”的定位，只是表明该立法发挥作用的重要性，与制定主体是否为全国人大没有直接关系，如2021年由全国人大常委会修订通过的行政处罚法，也可以被认定为“基础性法律”。⑨可见，需首先排除生态环境法典与单行法之间的绝对化位阶关系，在体系化视角中进行论证说理并形成妥当的规范解决方案。 基于上述立场，前述问题本质上取决于生态环境法典规范体系中的基础性判断：在“双法源”模式中，自然资源、生态保护、绿色低碳发展领域的各项立法究竟是归属于生态环境法典的特别法，还是独立于生态环境法典的单行法。特别法与单行法的不同定位在法体系中有着本质区别，不能混淆。就前者而言，意味着生态环境法典与相关特别法构成一般与特别的关系，特别法是法典之外就特定领域或事项作出的补充、细化规定。如果两者针对同一事项的规定存在差异，则构成法条竞合，适用时必须遵循“特别法优先于一般法”的规则。就后者而言，生态环境法典与单行法在定义上互不隶属，也不存在上位法和下位法的位阶关系。如果两者针对同一事项的规定存在差异，则构成法律冲突，需判断各自适用效力并妥善处理相互关系。 举一典型例证加以说明。“草案”第五编“法律责任和附则”(下称“法律责任编”)第1086条之八规定了违法设置排污口的法律责任，其中包括“违反本法规定，在饮用水水源保护区内设置排污口”的违法行为。现行水法第67条第1款同样规定了“在饮用水水源保护区内设置排污口”的法律责任。由于这两个条文针对同一违法行为规定的处罚方式、罚款幅度存在明显差异，而且执法主体均规定为“县级以上地方人民政府”，因而产生了如何准确、合理地进行法律适用的难题。这个问题的解决取决于水法与生态环境法典的相互关系，必须从体系性角度认真审视。以下从两个方面加以分析：
