一、引言 “普惠金融”的概念自联合国2005年首次提出以来便受到广泛关注。世界银行将“普惠金融”定义为以“负责任和可持续的方式，为个人和企业提供满足其需求的金融产品与服务，包括交易、支付、储蓄、信贷和保险”。①我国《推进普惠金融发展规划(2016-2020年)》(以下简称“《发展规划》”)明确指出，普惠金融立足“机会平等”和“商业可持续”，以“可负担的成本”提供适当有效的金融服务。普惠金融不仅是传统金融的重要补充，更被视为一种弥合市场失灵带来的社会不平等鸿沟的矫正机制。② 普惠金融在我国现代化建设中占有重要地位。中国式现代化是“人口规模巨大的现代化”，是“全体人民共同富裕的现代化”，③高质量普惠金融体系则是共同富裕不可或缺的助推器。从2013年党的十八届三中全会明确提出“发展普惠金融”到2023年中央金融工作会议将“普惠金融”列为金融发展“五篇大文章”之一，我国普惠金融已实现“跨越式发展”。④截至2023年8月，全国银行机构网点乡镇覆盖率达到97.9％，基本实现保险服务全覆盖；普惠型小微企业贷款在近五年均大幅增长。⑤《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》(以下简称“《实施意见》”)进一步提出，在未来五年内基本建成“高质量的普惠金融体系”，并强调“完善基础设施、制度规则和基层治理”。 在此背景下，普惠金融体系建设的理论框架与法治逻辑亟待明确。首先，普惠金融的治理尚不具备成熟的理论框架。金融的营利性与普惠金融的社会性存在天然张力，政府应在何种理论框架的指导下发展普惠金融尚待进一步厘清。其次，我国“发展导向”型政府同时承担着“促进者”和“监管者”的角色。⑥与普惠金融相关的法律和政策既需要促进普惠金融的发展，也需要保障金融安全，因而在制度确立上面临“发展性与守成性的价值协调”。⑦一方面，普惠金融业务模式尚不完善且地区差异显著，制度上需激励金融机构进行商业创新；另一方面，历史的经验表明普惠金融业务的规模化叠加经济周期的影响可能诱发地方金融风险乃至系统性金融风险，与普惠金融相适应的监管机制亟须构建。此外，我国普惠金融制度的创新也具有全球治理的意义。普惠金融不仅是我国实现共同富裕的重要路径，也是我国在国际金融治理中推广发展经验、展示制度优势的重要平台。 二、普惠金融发展的法治困境与理论局限 普惠金融在服务广度即“普及性”方面所面临的问题，主要与金融资源不足或分配不均有关。我国通过大规模推广助农取款服务点和大规模应用移动支付等方式，基本实现了“普及性”的突破，然而在涉及各阶层群体能否以合理价格获得信贷等金融服务的“惠及性”问题上，以政策推动的普惠金融发展却触及了制度与市场的边界，而普惠金融的相关理论也难以为普惠金融的法治困境提供系统化阐释。 (一)普惠金融发展的法治困境 1.普惠金融的基础性法律供给不足 目前，我国普惠金融法律制度体系主要依赖《发展规划》《实施意见》等政策性文件，缺乏普惠金融方面的基本法律(见表1)。普惠金融既难以凭借政府的“命令—控制”手段形成“权力导向”型的法律，也难以针对金融消费者形成“权利导向”型的法律。原因在于，普惠金融仍然是金融的一种特殊形式，需要遵循金融的一般商业规律。金融的本质是跨期价值交换，涉及风险的分配和定价。普惠金融的“普惠性”和商业金融机构的营利性存在天然冲突，若将普惠金融作为商业金融机构对个体金融消费者的一项义务，则商业金融机构无法对风险进行合理定价，普惠金融业务的商业可持续性将受到影响。因此，普惠金融体系的建设难以简单通过立法赋予个体金融消费者“普惠金融服务权”的方式解决。
2.政府和金融机构的权责界定不清 首先，不同的发展阶段下政府和金融机构的权责有所不同。在普惠金融发展的初期阶段，普惠金融主要面临区域经济水平和基础设施差异的限制。当区域人均收入低于某一阈值时，金融机构会因收益难以覆盖成本而选择退出或不进入市场，因而政府的责任在于通过财政补贴提高普惠金融服务的初始覆盖面。⑧而在普惠金融发展的后期阶段，普惠金融更多依赖金融机构建立商业可持续的发展模式，而商业可持续性应为金融机构市场竞争和业务模式演化的结果，政府仅在其中发挥调控和监管作用。政府应当从“管理型”向“治理型”转变，⑨提升市场中金融机构在普惠金融发展中的自治或共治能力，同时防控金融风险的发生。 其次，金融机构和政府均难以独立构建普惠金融发展的长效机制。一方面，农村欠发达地区、低收入群体、小微企业是普惠金融的主要服务对象，这些群体虽数量庞大，却也是传统金融难以挖掘的“长尾”群体。金融机构从这些群体中获利的风险与收益通常不对等，因而天然将这些群体排斥在金融体系之外。此外，普惠金融业务可能受经济周期和宏观调控的影响。经济周期的波动不仅可能对普惠金融业务的服务对象造成较大影响，还可能影响各类信贷指标、利率政策，继而影响普惠金融的可持续性。另一方面，政策驱动的财政支持或业务增长指标可能与商业可持续性相悖。财政支持虽能暂时缓解金融需求，但易流于形式化操作。金融中介可能为降低管理成本而忽视对信贷群体的精准筛选，导致资源配置效率低下。⑩不适当扩展服务范围可能导致资源流入中高收入群体而浪费资源，或是导致无还款能力的人群获得信贷而增加风险。(11)强制的业务增长指标则可能增加大行对小行的“挤出效应”，(12)使部分本来行之有效的普惠金融商业模式失效，或是指标流于形式，造成数据失真。
