两权抵押贷款政策能否促进农业规模经营?

　　一、问题提出

　　党的二十届三中全会明确提出，要“深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营”。农业规模经营是指改变规模狭小的分散经营，根据生产发展的客观要求和自然经济社会技术条件的可能，将土地等生产要素适当集中使用以获取更大的经济效益的经营方式[1]。农业适度规模经营能够破解小农经营的格局，达到优化农村要素配置、激发发展动力、促进农业农村现代化等目的，为农村经济发展带来新局面，也为乡村振兴注入新动力。目前，金融支持不充分是农业农村现代化建设的主要短板之一。一方面，以家庭农场、专业合作社为代表的农业经营主体因缺乏符合金融机构要求的抵押品而难以获取足额的资金支持，导致土地流转计划受阻、农机购置能力不足，严重制约了农业生产的集约化进程[2-3]；另一方面，原《中华人民共和国物权法》、原《中华人民共和国担保法》等国家层面的法律规定宅基地和耕地不能作为抵押资产，这导致农村居民积累了大量的土地资产，却不能将其作为有效抵押品抵押给银行，实现资产向资本的转化和保值增值，使得土地要素难以有效激活，农业规模经营的融资需求也难以得到有效满足[4-5]。

　　为推动农村金融创新与农业现代化协同、破解农业适度规模经营资金瓶颈，中央政府逐步搭建两权抵押贷款政策框架。2009年中央一号文件就明确指出“依法开展权属清晰、风险可控的……四荒地使用权等抵押贷款”，为农村土地权益金融化开始探路。随后出台的多项政策也强调推动农村土地经营权向金融机构抵押融资。随着中国农业从传统农户分散经营向适度规模经营转型，农业经营主体的资金需求也日益增加，两权抵押贷款作为连接农村土地资源与金融资源的关键纽带，其政策深化成为必然。2015年8月，国务院发布《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号)，正式部署开展两权抵押贷款试点。同年12月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议通过相关试点授权规定，为开展两权抵押贷款试点提供了重要的法律支撑。2016年3月，两权抵押贷款试点县(市、区)名单的公布标志着试点工作正式进入规范实施阶段。相关政策梳理见表1。这些政策的递进式落地，有助于构建金融支持农业适度规模经营的长效机制，为农业现代化转型提供了重要助力。

　　

　　两权抵押贷款政策通过明确农村土地的抵押属性，将抵押贷款的权能赋予拥有土地的农业生产经营者，有效解决了农户面临的抵押品不充足、不标准、不规范的难题，进而为农户创造了良好的融资条件，提高其信贷可得性，有助于促进农业规模经营[6]。然而，由于农村土地抵押价值低、实现机制不完善，金融机构和农户参与意愿并不高，两权抵押贷款政策红利并未得到充分发挥。两权抵押贷款政策的实施对农业规模经营究竟会产生怎样的影响?其内在影响机制是什么?对不同区域、不同农业发展水平地区产生的影响是否存在差异?对以上问题的研究能够为进一步深化落实农村金融体制改革、提升金融服务农业质效和推进农业农村现代化建设提供重要的理论依据和实践指导。

　　与本文相关的文献主要包括以下两方面。第一，两权抵押贷款政策效应的研究。有学者基于试点县的调研数据分析发现，土地经营权抵押贷款政策能够解决其抵押品缺失的问题，缓解农户的信贷约束，增加农户信贷的可得性与便利性[7]。也有学者以试点区农户为研究样本进行实证分析，发现土地经营权抵押贷款能够提升农业生产与经营的效率，显著提高农民总收入和农业收入，且对非农收入的促进作用更大[8-9]。但也有学者认为，由于土地抵押价值低、抵押权实现机制不完善、农房财产权确权工作完成度不高、金融机构和农户的参与积极性不足等多重阻碍因素叠加，抵押试点工作不理想，政策效应并未完全显现[10-11]。第二，农业规模经营的金融影响因素研究。有学者研究发现农村金融发展与金融创新能有效推动农业规模化经营[12-13]。还有学者基于微观农户调研数据进行实证研究，发现农业保险作为风险管理工具，在提供风险损失赔偿的同时，也有助于化解农业规模经营带来的风险扩大问题，进而对农业规模经营产生积极影响[14-15]。近年来，有学者开始关注数字普惠金融对农业规模经营的影响，研究发现数字普惠金融凭借其低门槛和普惠性，能够明显缓解农村地区的信贷约束，提升农地流转概率，进而对农业规模经营的总量和效率两个层面都具有显著的推动作用[16-17]。综上所述，现有研究虽揭示了两权抵押贷款政策在缓解融资约束、提升农户生产效率等方面的作用，但分析两权抵押贷款政策对农业规模经营影响的文献鲜见，两者之间的传导机制也缺乏系统性实证检验。

　　本文选取2011-2023年中国2151个县域层面的面板数据，在理论分析基础上，采用双重差分法实证研究两权抵押贷款政策对农业规模经营的影响及其作用机制。相较于已有研究，本文的边际贡献可能在于以下三个方面。第一，已有研究多采用微观调研数据来研究土地经营权抵押贷款的政策效果，本文采用县域层面的面板数据展开分析，作为农业政策实施的基本行政单元和农业规模化经营的重要承载区域，县域能更全面地反映政策在区域层面的整体效应，为理解区域农业规模化发展的金融政策支撑提供宏观视角的证据。第二，鲜有研究分析两权抵押贷款政策对农业规模经营的影响，本文将两权抵押贷款政策与农业规模经营置于同一分析框架，并采用双重差分模型实证检验该政策的实施对农业规模经营的影响，是对已有研究的进一步深化。第三，本文从信贷供给和劳动力转移的视角出发，分析两权抵押贷款政策对农业规模经营的影响机制，全面阐释两权抵押贷款政策促进农业规模经营的科学内涵。