一、引言 面对全球经济复苏不确定性加剧、地缘政治紧张局势持续、国内经济结构调整压力增大以及高质量发展需求迫切的复杂形势，中国的宏观调控工具体系不断创新完善，以积极应对新阶段的机遇与挑战。在传统工具效果边际递减、政策目标协调困难加剧的背景下，2025年3月出台的国有银行资本补充举措(以下简称“国有银行资本补充”)成为一项具有创新意义的政策工具。该政策由财政部主导，通过发行特别国债的方式，支持中国银行、中国建设银行、交通银行、中国邮政储蓄银行补充核心一级资本。与传统的财政支出或货币扩张不同，国有银行资本补充聚焦于强化金融中介功能，通过改善银行资产负债状况、增强其信贷扩张能力，实现宏观调控目标的间接达成。这一政策不仅体现财政政策在宏观调控中的功能外延，也彰显以公有制为主体的社会主义市场经济在应对系统性风险和强化政策协同中的体制优势。 从货币政策与宏观审慎政策双支柱(以下简称“双支柱”)宏观调控框架来看，国有银行资本补充为其在非常规情境下的工具扩展提供全新路径。中国的双支柱宏观调控框架是在2008年国际金融危机之后逐步形成的，其核心在于以货币政策为主、宏观审慎政策为辅，兼顾短期经济增长与长期金融稳定的双重目标。该项制度安排试图协调经济效率与系统性风险之间的张力，货币政策通过利率或流动性调节以刺激或抑制总需求，宏观审慎政策则通过资本缓冲、杠杆约束等手段控制金融风险。然而，在现实操作中，两者的政策目标和传导机制并非总能顺利兼容，特别是在经济下行阶段，流动性释放与风险控制之间的矛盾更加突出，因此传统双支柱政策的内在一致性受到削弱，甚至可能陷入政策掣肘的困境。 基于以上现实背景，本文的研究目的在于从宏观调控工具的角度对国有银行资本补充进行系统性梳理与定性分析。已有研究大多聚焦于银行层面的资本充足率、信贷行为与绩效变化，往往忽略资本补充作为政策工具本身的制度属性与宏观角色。本文试图从双支柱政策架构内部出发，分析国有银行资本补充在应对经济下行、改善政策协调、弥补工具短板等方面的功能表现，从而为理解其制度创新意义和政策边界提供更为清晰的理论框架与实践依据。 有关国有银行资本补充的性质，本文得到以下结论：尽管过去也曾出台过国家支持商业银行补充资本金的政策，但大部分是一种被动应对；而本轮出台的国有银行资本补充具有前瞻性、主动性和内生性的特点，这标志着该政策正式成为一种双支柱调控框架下的政策工具。国有银行资本补充与双支柱调控框架在调控目标与执行逻辑上保持高度契合，能够同时促进价格稳定和金融稳定，助力经济金融的健康平稳发展；同时，国有银行资本补充也外延了双支柱调控框架的适用性，能够调节传统双支柱政策在经济下行时期无法协调的“流动性”与“稳健性”之间的矛盾，提高经济政策取向一致性。国有银行资本补充一方面改善商业银行的经营状况，促进银行部门发放更多贷款，从而为实体部门及整个宏观经济注入流动性；另一方面，通过提高商业银行资本充足率，增强银行的抗风险能力，并提振各类经济主体的市场信心，促进整个金融系统的稳定运行。 有关政策工具创新，本文得到以下结论：国有银行资本补充之所以能够成为一种政策工具创新，其核心在于重构了金融中介的风险分担机制。在传统的双支柱政策中，中央银行无论是以低利率向商业银行贷款，还是购买商业银行发行的债券，都是以债权方式向金融中介注入流动性，最终的风险承担者仍然是商业银行，或者说是金融系统本身，因此金融中介在传递流动性的过程中不可避免地面临更高的经营风险。而国有银行资本补充则是以股权方式向金融中介注入流动性，这笔流动性所带来的风险，在某种程度上由股权持有者(财政部或其他国有企业)分担，因此对金融系统构成的风险相对较低。这种创新的风险分担机制解决了传统双支柱政策中“流动性”与“稳健性”难以兼顾的问题，在引致更小程度风险的前提下为宏观经济注入流动性，使国有银行资本补充成为一种重要的政策工具创新。 本研究的主要贡献体现在以下三个方面。第一，创新性地将国有银行资本补充作为宏观调控工具进行分析。以往文献通常将资本补充视为银行层面的微观调控手段，侧重其对银行资本充足率、信贷行为及风险承担的影响。本文创新性地将国有银行资本补充纳入宏观调控工具体系，分析其在双支柱政策框架中的作用。通过从宏观调控视角出发，本文探讨了国有银行资本补充如何协调货币政策与宏观审慎政策目标，填补现有研究中关于政策工具框架的空白。第二，阐明国有银行资本补充在双支柱框架下的内在一致性。国有银行资本补充不仅与货币政策和宏观审慎政策的目标一致，而且在两者之间架起桥梁，能够有效调和在经济下行期间“流动性”与“稳健性”之间的矛盾。本文深入分析国有银行资本补充如何通过改善商业银行的资本结构与信贷能力，提升货币政策的传导效率，并通过增强银行风险承受能力，保障金融系统的稳定性，进一步促进宏观经济的持续健康发展。第三，揭示国有银行资本补充的创新性风险分担机制。本文提出，国有银行资本补充的创新之处在于采用股权注资方式，而非传统的债务属性的流动性注入。这一创新机制使得风险由财政部门承担，而非完全由银行或金融体系内部承担，从而有效减轻了银行系统的风险承担。 本文的结构安排如下：第二章为文献回顾，梳理关于国有银行资本补充、双支柱调控框架及其相互关系的相关研究；第三章讨论国有银行资本补充的性质，回顾其政策演变历程，并对当前政策的制度定位、功能逻辑及其与以往政策的区别进行界定；第四章聚焦于国有银行资本补充在双支柱调控框架下的作用机制与工具创新，深入分析其在协调货币政策与宏观审慎政策之间矛盾中的独特功能，突出其风险分担机制的制度创新意义；第五章为总结与政策启示，概括全文主要结论，并就如何将国有银行资本补充有效纳入宏观调控体系、优化双支柱政策协调机制提出若干建议。
