一、问题的提出 财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政的核心，体现国家的战略和政策，反映政府活动的范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，也是宏观调控的重要手段。随着国家治理复杂性的增加，预算的本质、职能定位以及制度建设也在不断地进行动态调整。新时代以来，财政肩负着在确保自身健康可持续的同时，有力支撑党和国家事业行稳致远的双重任务，加快健全现代预算制度成为推进财政改革和提升国家治理效能的“牛鼻子”(深化财税体制改革课题组等，2024)。党的十八届三中全会对“改进预算管理制度”提出明确要求，强调要“实施全面规范、公开透明的预算制度”，开启了现代预算制度改革的序幕。党的十九大提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”①，标志着预算改革从注重规范向规范与绩效并重的转变。党的二十大明确部署了“健全现代预算制度”的任务②，“综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全”的现代预算制度特征进一步得以明晰③。 科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。“十四五”时期，我国陆续推出了一系列现代预算制度的改革举措，建立了规范、透明和高效的预算管理与预算监督体系，有效规范和约束了政府行为，显著提升资源配置和政策执行效率，全力支持国家在经济发展、社会进步和公共服务等领域的建设，不断增强国家治理效能。现代预算制度在保障国家重大战略任务，防范化解财政风险方面的全局性作用日益突出。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》(后简称《建议》)，“十五五”时期，我国发展环境面临深刻复杂变化。大国关系牵动国际形势，国际形势演变深刻影响国内发展，我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。科学谋划“十五五”时期的现代预算制度改革，必须充分总结“十四五”时期的成功经验，准确把握时代特征，系统构建与中国式现代化相适应的现代预算制度。 二、“十四五”时期以来现代预算制度的改革脉络与成效 现代预算制度不仅是国家治理体系的重要组成部分，更是落实党和国家重大战略与政策的重要保障。党的二十大明确提出并部署了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的重大任务，“十四五”时期正是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)明确提出了“深化预算管理制度改革”和“完善党和国家监督体系”等一系列重要改革任务。回顾“十四五”时期预算制度的改革历程可以发现，预算管理制度改革和预算监督体系健全是两条清晰的逻辑主线，现代预算制度建设取得显著成效。 (一)“十四五”时期以来现代预算制度的改革演进脉络 1.预算管理制度改革：加强规范管理与注重绩效并重 2014年修订的《中华人民共和国预算法》实施以来，有效发挥了规范政府收支行为、强化预算约束的重要作用。“十四五”规划聚焦健全符合高质量发展要求的财税金融制度，提出深化预算管理制度改革、强化对预算编制的宏观指导和审查监督，并从加强财政资源统筹、推进财政支出标准化、强化预算约束和绩效管理、完善跨年度预算平衡机制、加强中期财政规划管理、增强国家重大战略任务财力保障等方面提出了明确的改革任务，坚持规范管理与注重绩效并重成为这一时期预算管理制度改革的鲜明特色。2021年，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)围绕进一步完善预算管理制度，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，从加大预算收入统筹力度、规范预算支出管理、严格预算编制管理、强化预算执行和绩效管理、加强风险防控、增强财政透明度等方面作出改革安排。党的二十大提出“健全现代预算制度”的改革要求后，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》从加强财政资源和预算统筹、完善国有资本经营预算和绩效评价制度、强化国家重大战略任务和基本民生财力保障、强化对预算编制和财政政策的宏观指导、深化零基预算改革、统一预算分配权、提高预算管理统一性、规范性等方面作出具体部署④。2025年，财政部开展财政科学管理试点工作，以加强财政资源统筹、规范预算支出管理、加强预算刚性约束、推进财政数智化建设等任务为主要抓手，通过健全预算制度，大力推进财政科学管理，提升系统化、精细化、标准化、法治化水平(杨志勇，2025)。 2.预算监督体系健全：多元主体协同、全面覆盖的预算监督格局初步形成 “十四五”时期，人大监督、审计监督、财会监督和社会监督等多种监督形式不断完善，全方位、立体化的预算监督体系初步形成。具体来看，人大预算监督的制度建设不断加强，人大预算监督进入了全面深化与系统完善的新阶段。2021年，中共中央办公厅印发《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》，明确了各级人大常委会对政府债务审查监督的总体要求，对政府债务监督作出制度性规定。2023年，全国人大常委会办公厅印发《“十四五”人大预算联网监督系统建设和使用发展规划建议》，确定了实现省、市、县三级人大预算联网监督系统建设和应用的全覆盖节点与数据联通范围，为联网监督系统在全国范围内的深化应用提供了明确的实施路径。审计监督制度改革不断深化。2021年，中央审计委员会第四次会议通过了《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的若干意见》，强调审计查出问题整改机制要持续稳定发展，注重监督绩效。2024年修改的监督法对审计查出问题整改机制予以规定，审计查出问题整改长效机制以制度形式得以确立。2024年以来，部分省、市人大与审计部门联合制定有关人大预算审查监督与审计监督贯通协同的办法或实施意见，人大监督与审计监督贯通协同的工作机制不断健全。财会监督搭建起“四梁八柱”。2022年4月19日，在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上，习近平总书记再次强调，“要严肃财经纪律，维护财经秩序，健全财会监督机制”。2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》，明确了财会监督内涵、财会监督定位、财会监督原则、财会监督体系、财会监督“纵横贯通”机制和新时代财会监督工作重点，将财会监督从主要监督经济社会主体的财政、财务和会计行为的经济属性，拓展至保障党和国家财经方针政策有效落实、加强党的全面领导的政治高度(胡明霞，2025)。社会监督制度改革主要以推动预算信息的深度公开为核心抓手。2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》(国发〔2021〕5号)明确预决算公开的主要任务与具体要求，要求“加大各级政府预决算公开力度，扩大部门预决算公开范围以及细化预决算公开内容”。党的二十届三中全会又进一步提出“完善预算公开和监督制度”⑤，标志着预算公开改革进入了质量提升新阶段。
