一、问题聚焦：粮食总体安全下的省际利益失衡困境 粮食是生存之基、百价之基，保障粮食安全始终是国计民生的头等大事，只有把牢粮食安全主动权，才能把稳强国复兴主动权，才能紧握实现中国式现代化的主动权。进入新时代以来，习近平总书记从治国理政高度对粮食安全作出了多次重要指示，提出了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，明确保障粮食安全目标任务的同时，进一步压实了主产区、主销区和产销平衡区的粮食安全保障责任。但在全国粮食安全形势持续向好、粮食连年丰收的总体进程中，粮食产销区呈现了一个明显的粮食生产“悖论”，即粮食主产区面临着“粮财倒挂”、财政收支“剪刀差”等困境。例如，2023年粮食主产区、主销区和产销平衡区的粮食净调出率分别为11.17%、-521.90%和-51.65%，主产区粮食生产总量占到了全国粮食总产量的77.90%，较2003年上升6.9个百分点：而主销区粮食自给率不断下降，2023年产量不足消费量的1/6，同时产销平衡区也难以维持粮食供需平衡①，不断扩大的粮食产需缺口高度依赖主产区的生产供给。另外，自1994年税制改革至2020年，主产区地方财政收入增长38.64倍，显著低于主销区的48.49倍和产销平衡区的42.20倍，产销区地方财政收入差距日益明显②。由此形成“产粮吃亏”与“不产粮却获益”的治理矛盾和省际利益失衡，极大动摇和减弱主产区农户种粮与地方抓粮积极性。因此，2024年中央“一号文件”就提出了“探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制”，意在通过“横向”利益补偿强化对粮食主产区的支持力度。党的二十届三中全会③通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，明确要求“统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，在主产区利益补偿上迈出实质步伐”。2024年12月召开的中央农村工作会议进一步提出“健全粮食生产支持政策体系，启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿”。2025年中央“一号文件”也要求，“启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配”。这些安排部署为新时期各地抓好“三农”工作、夯实粮食安全根基、实现区域协调发展等提供了更加明确的指引。 现行的粮食生产利益补偿主要基于“纵向”视角，由中央对地方政府和种粮主体进行补贴，但越来越多的研究发现，这种补偿政策的实施效果已进入“瓶颈期”。较多研究成果聚焦“中央—地方”纵向利益补偿的完善与调整，形成了三个方面的共识。其一，已有研究成果认为，当前中国基本形成倾斜粮食主产区的“价格、保险、补贴”三位一体支农惠农政策体系，并肯定粮食主产区利益补偿对稳定粮食生产的阶段性成效(魏后凯等，2012；黄季焜，2025；张广辉等，2025)。其二，已有成果也提出，当前粮食主产区利益补偿存在结构性矛盾，如补偿主体单一、补偿力度不足、利益补偿激励作用有限等(郑兆峰等，2023)，部分粮食主产区陷入“产粮越多，财政越少”的不利境地(高培勇等，2024)。其三，一些研究成果主张对现有粮食主产区利益补偿进行调整，如优化相应的农业配套设施和公共服务(蒋黎等，2015)，完善粮食价格形成机制与收储制度(崔宁波等，2021)，建立保障农民种粮收益的长效机制，提高种粮农民应对自然风险和市场风险的能力(高鸣等，2022)，构建保障粮食安全的供需改革双轨机制(蒋和平等，2020)，建立粮食生产发展保护、农业生态等方面的补偿机制(焦晋鹏，2017)。可以说，现行针对粮食主产区的“纵向”利益补偿在短期内有效调节了粮食产销区合作难题，但也发现，产业效益不均、利益失衡、产销区经济差距拉大等矛盾仍然无法得到根本性解决，加之粮食产业的弱质属性、种粮回报低等动摇了一些地方增加粮食产业投入、从事粮食生产的积极性(赵惠敏，2021)。 中央提出启动实施粮食产销区省际横向利益补偿，十分必要且及时。自2024年以来，与之相应的研究成果已不断涌现，归纳起来主要有：其一，已有成果基于多维度数据和多层次案例分析，清晰界定补偿对象并论证横向补偿的现实必要性与合理性，如粮食生产与消费失衡数据(周丽云等，2024)、机会成本视角下农业和非农业领域的要素产出差距(钟钰等，2025)，以及分析了一些西方国家区际补偿的现实案例(王怡婷等，2024)。其二，一些研究成果提出多样化核算依据与补偿标准的设想，如保险替代与投资产能折抵④、利用功能价值法测算生产要素的利益补偿额度(王越等，2024)，以及采用生态农产品价值、二氧化碳受偿量等生态损失补偿测算标准(陈中伟等，2025)。其三，已有成果拓展并深化了粮食产销区省际横向利益补偿的具体方式与实践路径，提出了加强农业基础设施和科技投入、创新耕地保护补偿基金及增设商品粮调销补偿基金等公共性发展策略(陈明星，2025)，以及区域平衡产销订单、种植面积指标调剂拍卖等市场化策略(周丽云等，2024)。以上研究对粮食产销区省际横向利益补偿的议题进行了诸多探索性思考，为理解横向利益补偿机制建立的重要意义、构建相配套的政策方案等提供了重要启示。但也发现，这些研究仍然延续“单向补偿”主产区的传统思路，聚焦如何从主销区筹集更多资金资源补偿主产区。例如，一些研究成果提出的资金筹集与分配、对产粮大县加大补偿等方案，正是基于“单向补偿”这一思路框架下的思考。“单向度”“输血式”的经济补偿模式短期虽可以发挥一定作用，但长期来看，仍可能出现政策效果的“边际效益”递减，甚至加剧省际利益分配的失衡困境。粮食产销区省际横向利益补偿的落地和实施，并非依靠单一线性路径，要尝试摆脱单向补偿思路的局限性，并注重发挥中央政府的统筹协调作用(刘瑞峰等，2025)。 鉴于此，本文基于共生理论的分析视角，着眼于中央统筹作用和产销区省际协调发展的思考，探究在中央统筹下粮食产销区省际之间利益分配如何得到有序重构，进而形成中央统筹下的粮食产销区互利共生发展新格局，从而更好实现省际横向利益补偿制度的落地实施。归纳起来，本文具有两方面的贡献：第一，结合“共生理论”具有强调区域协作、功能互补和资源要素双向流动的理论内涵，基于该理论“对称互惠共生”发展模式的指向，本文提出在粮食产销区省际之间建构形成“互利共生”发展的新型关系，以充分实现“国家粮食安全夯实—区域均衡协调发展”的双目标兼容，由此构建粮食产销区省际横向“互利共生”发展的分析框架。第二，粮食产销区省际横向利益补偿制度的建构和实施，需通过发挥中央统筹作用和产销区发展优势，突破传统“资金—收益”单向补偿局限，尤其需要超越主销区与主产区的“中心—外围”不平等关系。基于互利共生发展的互惠性与协同性特征，本文提出可以通过构建粮食产销区省际互利共生发展新格局，推动破解粮食产销区省际利益失衡，促使粮食产销区皆能获得利益增进空间。
