一、问题提出 就业是民生之本。近年来，我国始终坚持就业优先战略，把高校毕业生等青年群体就业作为重中之重，在持续推动经济发展带动就业的同时，也在政策层面不断加大对青年就业的支持力度，积累了丰富经验并取得阶段性成效。然而，青年就业形势依旧严峻。国家统计局数据显示，2025年8月我国城镇调查失业率为5.3%，其中，全国城镇不包含在校生的16—24岁劳动力失业率达18.9%，全国城镇不包含在校生的25—29岁劳动力失业率为7.2%。①青年失业不仅造成个人长期“疤痕效应”，②而且导致家庭教育投资浪费和人力资本积累机制断裂，③并可能造成新的贫困阶层、④婚育推迟⑤等社会问题，进而影响社会稳定。 青年就业问题也是全球性挑战。根据国际劳工组织(International Labour Organization，ILO)数据，2021年全球15—24岁青年失业率高达15.6%，是成年人失业率的3倍。2019至2020年间，全球青年就业人数减少约3400万，“尼特族”(Not in Education，Employment，or Training，NEET)比例上升至15年内新高，致使全球约2.82亿青年错失个人发展关键阶段，并可能在未来劳动力市场上长期处于劣势。⑥为应对这一挑战，域外国家探索形成了多样化的政策路径，主要包括职业技能培训与创业支持、就业服务与补贴政策以及劳动保护制度灵活化。这些政策措施在一定程度上改善了青年就业状况，但其局限性同样不容忽视。为此，本研究旨在通过比较研究，在梳理域外国家青年就业政策实践的基础上，重点反思其政策实施效果与潜在不足，并结合中国情境，对完善我国青年就业政策提供可行性建议。 二、青年就业困境与应对：基于域外政策及其实践的分析 近年来，为应对全球青年就业挑战，国际组织和各国政府积极出台多种举措，为促进青年就业积累了丰富政策工具。 (一)三重困境：职业技能不足、就业公共服务缺失与劳动规制成本 青年就业受多重因素制约。除宏观原因外，微观影响因素主要为： 第一，青年职业经验及技能不足。青年普遍缺乏足够的职业技能，难以进入主要劳动力市场，导致大学生自愿性失业现象较为常见；⑦即便进入次级劳动力市场，也多从事低技能、低工资、低劳动保护的工作，进一步挫伤其就业积极性。“企业家因青年缺乏经验而不愿雇佣，进而歧视青年”。⑧“缺乏培训尤其使得青年对劳动力市场毫无准备”。⑨由此形成了一个有所区隔的青年劳动力市场(Youth Labour Market)。⑩ 第二，政府就业公共服务缺失。青年离校后社会关系网络有限，市场化私营就业服务覆盖面不足且价格高，多数青年难以负担。(11)更为关键的是，政府就业公共服务体系不完善，(12)难以精准匹配青年需求，导致其在就业信息提供、职业指导和服务支持等方面明显缺位。 第三，劳动规制因素，即劳动规制成本影响雇主用工需求。相关证据表明，“过度的劳动管制导致更高失业率，尤其是青年和女性”。(13)“青年在严苛的劳动法规下受到不成比例的影响。对于寻求第一份工作而言，他们面临培训不足和缺乏经验的障碍，而繁重的劳动规制和高昂的裁员成本则进一步阻碍潜在雇主的出现”。(14)“高昂的解雇成本使得雇主望而却步，不愿增加就业岗位”。(15) (二)应对举措：域外促进青年就业的政策及其实践 域外促进青年就业的政策实践主要从以下三方面着力：一是通过职业技能培训与创业支持提升青年人力资本水平；二是通过就业服务与补贴政策改善就业匹配并降低企业用工与青年求职成本；三是通过劳动保护制度灵活化增强企业用工动力。 1.职业技能培训与创业支持 针对青年职业技能不足等个体性因素，各国普遍通过职业技能培训和创新创业支持提升青年就业能力。已有研究表明，以人力资本积累为核心的干预措施，特别是技能培训与创业促进政策，对改善青年就业状况和提升收入水平具有显著的正向作用。(16)第一，职业技能培训。“职业教育和培训对于青年顺利融入劳动力市场至关重要。低技能青年通常面临更高的失业风险，而职业教育和培训则是其实现从学校到职场平稳过渡的核心要素”。(17)世界银行(World Bank，以下简称“世行”)发布的《营商环境报告》(Doing Business Report，以下简称“报告”)显示，2018年全球约有60%的国家或地区设立国家培训基金，而该基金的可获得性与青年失业率显著负相关，即拥有国家培训基金的经济体青年失业率不足15%，反之则高达20%。例如，玻利维亚自2017年起实施国家就业计划，通过向企业提供共同资助培训等激励措施，为青年创造约5.8万个就业机会。巴西国家产业培训局及其关联机构自1942年以来开设约3000门课程，覆盖从职业学习到研究生教育的完整体系，培养了超过5500万专业人才。老挝2010年通过强制征收工资的1%设立国家培训基金的方法，有效促进其国家劳动力职业技能发展。(18)多米尼加共和国自2011年起实施“青年与就业计划”，由劳动部与国家职业技术培训学院协同主导，主要面向16—29岁失学青年提供职业技能、生活技能培训和企业实习，不仅显著提升了男性正规就业率及其收入，还降低了少女怀孕率并提升其非认知技能。(19)美国2014年则通过《劳动力创新与机会法案》，确立四个青年就业与职业培训项目(青年活动项目、就业工作团项目、青年建设项目、再就业机会项目)，面向低收入及存在就业障碍的青年群体提供就业支持、职业培训和教育服务，大幅提升青年在重大节点性危机中的就业应对能力，为美国培养和储备了积极参与全球经济竞争的现代化劳动力。(20)
