一、问题的提出 养老保障是惠及面广泛、所需资金量庞大的一类民生保障项目。在我国，随着人口老龄化程度提高，这类民生保障项目的社会关注度越来越高，政府也越来越重视，养老保障项目增设①，部分项目的保障待遇持续提高②，因而被用于养老保障领域的资源随之增多，意味着养老保障在民生保障体系乃至经济社会大局中地位的提高。需要指出是，这不仅是全社会人口年龄结构变化所带来的简单结果，即在社会资源配置规则不变的条件下，老年人口占全社会总人口的比重增加，导致老年群体所占用的社会资源增多，而且因为社会资源配置的某些规则发生变化，使得老年人口实际占有或为此而准备的社会资源人均水平提高。值得注意的是，养老保障领域的各种项目都会对社会资源配置产生影响，尤其是政府依法组织实施的基本养老保障项目，不仅是社会资源配置的一种重要机制，而且会直接或间接地影响各社会主体的行为选择。 我们注意到，随着人口结构变化和养老保障体系演变，全社会的利益格局正在发生变化，同时每一个社会主体的行为也随之变化。因此，我们需要重视这种变化背景下可能产生的代际矛盾及其对社会发展可持续性的影响，尤其要关注年轻人养老负担的变化和他们对这种负担的承受能力，以及他们的行为选择。事实上，在现实中，代际矛盾已经出现某些端倪。例如，各地对老年人公交出行都有一些优惠政策，包括免费乘车等。此类惠老政策实施之后，提高了老年人的福利水平，但也产生了一些负面效应。在高峰期间，老年人挤占公共交通资源而影响年轻人上班通勤。正因为如此，不少人建议改变老年人公交优惠政策的具体实施规则，有的地区已经对此进行了某些改变。 前些年，企业普遍反映社会保险缴费负担过重，引起了中央政府的重视，为此国务院出台了一系列旨在减轻企业缴费负担的政策措施。③事实上，职工社会保险体系中的某些项目蕴含着一些代际矛盾因素。例如，职工基本医疗保险制度不仅对老年参保者有诸多优惠政策，而且实行退休职工不缴费的筹资规则，此外用人单位所缴纳的医疗保险费还需要划到每一个参保职工的个人账户之中。又如，近年来，退休职工的基本养老金给付标准持续提高，改善了退休职工的待遇，但增加了用人单位的社会保险缴费负担，这增加了用人单位的劳动力基础成本，从而降低了用人单位的劳动力需求，④这也可能是年轻劳动力就业机会减少的一个因素。这就意味着，退休职工社会保险待遇提高所产生的成本会通过一定的途径转化为年轻劳动者的负担。所以，社会保险制度设计如果不合理，则可能引发代际矛盾。 近年来，由于多种因素，年轻人就业难度加大，根据有关部门公布的调查结果，失业率一直居高不下，城乡居民收入虽有增长但增幅趋缓，而生活成本没有降低甚至有所增加，因而年轻人普遍感到生活压力较大。在这样的背景下，部分年轻人对未来发展信心不足，加上生活方式和生育观念转变，年轻人当中不婚不育的现象增多。根据民政部门公布的数据，近年来我国的结婚率和人口出生率都显著下降，2013年结婚率为9.9‰，到2023年则下降到5.4‰；2013年的人口出生率为12.08‰，但2023年的人口出生率仅为6.39‰。这虽然是由众多复杂的因素综合所致，但折射出一种代际矛盾，而且对养老保障制度而言，将是一个严峻的挑战。 因此，我们需要重新思考社会运行某些规则的合理性，养老保障制度便是其中重要一类。本文所说养老保障，不仅仅是指养老金，而是由养老金、医疗保障、照护保障、无障碍环境、精神慰藉等多个项目组成的一个整体。之所以这样说，是因为老年人面临贫困、疾病、失能和孤独等多种风险，需要相应的物资或服务，才能满足其老年生活的需要。而这些风险需要有社会化的保障机制，才能保障社会成员年老之后具有获得所需物资或服务的能力。养老保障体系项目众多，根据政府在其中的职责不同，可以分为基本养老保障和补充性养老保障两大类，或者说两个层次。前者是政府依法组织实施的项目，旨在保障每一个社会成员年老之后具有购买基本生活资料、基本医药服务、基本照护服务、基本精神服务的能力；后者则是社会成员的自主自愿行为，往往由民间的企业或非营利机构举办，旨在满足社会成员年老之后的个性化物资和服务需求，拥有此类养老保障者主要是中高收入群体。由于基本养老保障体系中各项目的保障待遇和筹资规则依法确定，因而直接影响全社会的资源配置，从而影响经济社会整体运行。并且会影响每一个社会主体的行为选择。因而本文重点讨论基本养老保障的代际均衡问题。至于补充性养老保障的各类项目，虽然也会有代际的互助共济和利益关系，但参与者是自主决策、自愿加入，其中的权利义务通过一对一的契约由双方协商确定，因而不是本文关注的重点。 二、基本养老保障代际均衡及其要件 基本养老保障是一个复杂的运行体系，不仅项目众多，而且成本较大，这套体系深深嵌入社会运行系统，并影响整个社会的运行结果，还会影响每一个社会主体的行为选择。因此，基本养老保障各项目的制度定位和制度设计不仅关系到自身能否长期持续健康运行，而且关系到经济增长和社会运行，关系到每一个社会成员的利益，进而影响到他们的各种决策。为此，基本养老保障各项目以及由此组成的基本养老保障体系，需要保持与各方面的均衡，包括与人口结构变化和经济发展水平相适应，⑤与生活方式和文化传统相协调，并努力实现群体之间、城乡之间、地区之间和代际的均衡等。从学界既往的研究看，学者们较多关注城乡之间、地区之间和群体之间的均衡，主张社会成员的基本养老保障权益平等，努力缩小基本养老保障制度政策的差异，如郑功成⑥、何文炯⑦。但从代际均衡视角来讨论养老保障问题的学术文献不多，何文炯曾经讨论了社会保障制度的代际均衡问题，其中涉及基本养老保险制度的代际均衡⑧。本文讨论整个基本养老保障体系及其若干重要制度的代际均衡问题。
