关于中国卫生行政制度的研究成果实属不少，民国学人已就其荦荦大端之处多有梳理。①近年来，学界大体上对卫生行政发展的艰难性与复杂性有了初步认识，目前基本以省、市、县为单位展开论述，探讨了不同层级的卫生行政制度，总体而言地方多于中央。较早的研究地区以北京、上海、香港、天津等近代经济较发达城市为主，②呈现出“口岸—腹地—内地”的现代化示范意义，这在一定程度上影响了民国卫生史书写的取材与取向。流风所及，地方卫生行政研究的对象持续扩展，包括苏州、开封、昆明、广州、杭州、武汉、乌鲁木齐、西安、成都、重庆、合肥、安庆、南京、厦门、温州等城市，涵盖了西北、华北、西南、华南、中南、东北及台湾、香港等地区，此外还零星包括中共革命根据地、沦陷区等区域。③然而，这些研究相对聚焦于地方卫生行政制度的生发，往往对中央卫生行政制度演变仅做背景介绍，导致视野易陷入“地方”难以自拔，中央之于地方未免过于“虚悬”，较难深入制度整体运转的内在机制，最终导致研究的“地方”数量在变，而研究路径与结论难有质变。 有鉴于此，目前学界对近代中央卫生行政制度的混杂与多元有了进一步反思与认识，主要议题集中在基督教在华医疗事业与卫生行政、卫生行政机构嬗递、疫灾应对与民国公共卫生体系、北洋政府中央卫生行政、医学派系与卫生行政化、清代卫生观念与卫生防疫机制、近代卫生行政区划、清代卫生防疫机制、近代中国地方卫生行政的地方性经验、庚戌鼠疫应对与中国近代防疫体系等。④这些研究虽从国家与社会、中央与地方、国内与国外等角度基本厘清了相关问题，但其中涉及的诸多历史要素之间的紧张与冲突仍有可探之处。卜丽萍利用海外资料，阐述了兰安生(John B.Grant)与近代中国公共卫生事业发展的复杂关系；⑤杜丽红提出“碎片化的专业治理”概念，阐述了国家政权建设与近代中国卫生行政的演变历程。⑥这种内外视角与多方史料综合把握的研究思路仍可继续推进。 要之，近代中国卫生行政的发展虽具有“医生从政”的特点，但技术、经济、政治、社会与文化之间存在不小的张力，加之大部分医学专家政治经验较为缺乏，这些因素导致卫生部(署)组织变动与人事更替情形十分复杂。然而，与近代中国其他中央行政机构的研究相比，国民政府卫生部(署)的研究还相当薄弱。职是之故，本文拟以制度变迁与人事纷争为抓手，通过检视国民政府时期卫生部(署)九次改组与官长更替背后的内在联系和互动，进而加深对近代中国中央卫生行政制度变迁问题的整体性认识。 一 艰难整合：从拉拢安抚到薛辞刘代 清末民初，卫生司的创设与发展虽有中央之名却无中央之实，因政局跌宕难有发展。及至北伐后，重塑中央卫生行政之举才渐次浮现。1927年3月，武汉国民政府在汉口设立卫生部，时任汉口市卫生局局长黄子方提议由刘瑞恒⑦、颜福庆或兰安生⑧出任卫生部部长。⑨因“宁汉对峙”，黄子方很快离开汉口，武汉国民政府卫生部也变得有名无实。⑩1927年4月，南京国民政府设立内政部，置卫生司，掌管卫生行政事宜。(11)1928年10月8日，国民政府颁布《中华民国国民政府组织法》。(12)同年10月24日，国民政府任命薛笃弼为卫生部部长。1929年1月1日，国民政府正式颁布了《国民政府行政院卫生部组织法》，(13)改卫生司为卫生部，卫生部掌管全国卫生行政事务，“对各地方最高级行政长官执行本部主管事务，有指示监督之责”，(14)卫生部下设总务、医政、保健、防疫、统计五司，以及中央卫生委员会、中央卫生试验所及卫生行政人员训练所。(15) 从表面上看，国民政府似乎关心民间疾苦，为了保障人民健康，特地设立卫生部专管卫生行政，实际上设立卫生部几乎是“一夜之间做出的决定”，(16)是蒋介石与阎锡山、冯玉祥之间政治妥协的产物，是各派为了弥合彼此之间的矛盾，互相斗争、拉拢，以致重构人事格局的结果。虽然在南京国民政府成立之初，兰安生等人便专程赶往南京，通过方石珊向薛笃弼转呈了建议设立卫生部的文件，但是薛当时认为“为时过早”；一个多月以后，卫生部突然成立，背后的隐情实际是蒋介石出于政治稳定的考虑，允许晋系阎锡山物色内政部部长人选，于是薛笃弼找到冯玉祥，言明自己愿意放弃内政部部长职务而出任卫生部第一任部长，如此“我们在内阁中仍有两个职位”，即陆军部和卫生部，于是“事情就这样发生了”。(17)当然，刘瑞恒得以进入卫生部，是兰安生及其背后的罗氏驻华医社(CMB)有意为之。(18)此外，卫生部内部人事安排问题还牵涉英美派与法德日派西医群体之间的争斗。(19) 1928年10月22日，冯玉祥有意让得力助手薛笃弼出任卫生部部长，“嘱以卫生部应注意养生送死事项”。(20)薛出任卫生部部长后，首先从内政部调来原有“班底”(当时会计、庶务等随长官共进退的人被称作“班底”)，出现了“班底跟走”的现象。如原任内政部秘书长许世璿调任卫生部秘书长。原本各部设部长、次长、秘书长各一人，后来各部次长增为两人，即政务次长与常务次长，秘书长改为首席简任秘书。原内政部民政司司长胡毓威调升卫生部政务次长，原内政部总务司司长杨天受调任卫生部总务司司长，随同薛氏调来卫生部任职的有科长、科员、办事员及原内政部卫生司全体人员，共40余人。所以从最初人事安排上来看，卫生部实际上是内政部卫生司的“扩编版”和内政部人员的“安插版”。时人戏称其为“内政部集团”(Ex.Com)，刘瑞恒对此感到非常沮丧。(21)
