美国对华关键矿产情报政策：背景、路径及影响

　　关键矿产是对新能源、新材料、新一代信息技术、人工智能、高端装备制造、生物技术、国防军工等先进产业具有不可替代重大用途的金属元素及其矿床。①关键矿产资源具备空间分布不均衡、不可再生、不可替代三重属性，是当今大国博弈的核心焦点。近年来，美国为打压中国新质生产力快速发展、巩固其在经济与科技领域的竞争优势和维系全球主导地位②，制定了较为完善的关键矿产政策，将中国视为主要竞争对手，强调关键矿产供应链“去中国化”并致力于削弱中国的资源优势。2024年3月，美国参议院情报委员会提出《加强应对敌对势力在关键矿产项目中操纵行为的公私共享法案》(Enhancing Public-Private Sharing on Manipulative Adversary Practices in Critical Minerals Projects Act)，试图以立法形式强化情报界与关键矿产政策的联系，构建美国对华关键矿产情报政策体系，对中国关键矿产安全形成了更严重的威胁。

　　一、美国制定对华关键矿产情报政策背景

　　美国政界深刻意识到关键矿产是未来技术发展命脉，加大对中国关键矿产领域的情报收集与分析，意图了解中国关键矿产的储备、开采、加工能力和供应链脆弱性，③并在此基础上减少对华关键矿产依赖，以及试图通过精确战略部署应对可能的供应中断和技术壁垒，从而在关键矿产竞争中占据有利位势。

　　(一)总体背景：关键矿产成为重要博弈领域

　　首先，供应链结构高度集中是美国开展对华关键矿产博弈的根源。关键矿产供应链可以划分为上游、中游和下游三个环节。上游涉及矿石开采业，中游涵盖精炼及进一步加工，下游包括终端应用及矿物回收再利用。由于地质条件的差异，全球关键矿产资源在上游的集中度较高。如美国主导了全球70%以上的铍和氦气产量，加拿大则在锌矿产量方面居全球首位。铁矿石的主要出口国包括澳大利亚和巴西。④中国稀土和硅的开采量占全球58%和68%，此外还在钴、铜和锂的开采中扮演重要角色。⑤在中游阶段，受制于技术和资本密集性，许多资源丰富的发展中经济体缺乏足够的精炼和加工能力，导致该环节主要集中在技术和资金具备一定优势的国家。中国在这方面尤为突出，在稀土、钴、镍和锂等矿物的加工制造中占据领先地位。下游应用主要分布在发展清洁能源的重点地区，如亚洲、欧洲和北美。2022年全球大约60%的锂、30%的钴和10%的镍被用于电动汽车电池生产，而全球95%的电动汽车销售集中在中国、美国和欧洲。此外，中国在太阳能光伏产业链、晶圆和电池组件制造及锂电池和关键部件制造方面处于全球领先地位，占据全球产能半数以上。⑥总体来看，当前矿产供应链呈现欧美为金融研发和消费中心、中国为制造中心、资源出口国为原材料供应方的格局(表1)。⑦

　　其次，战略性新兴产业对关键矿产的依赖是美国开展对华关键矿产博弈的诱因。以军事装备为例，关键矿产在国防工业中广泛应用于高精度尖端武器系统，直接影响着军事装备的技术性能和发展方向。⑧如钛因其高强度与轻质特性成为军用航空航天设备的核心材料，钴在涡轮发动机和核潜艇中发挥着关键作用，陶瓷基复合材料可用来制造高超声速武器的热防护系统，镧用于生产军用夜视设备，铍在军用瞄准和监视系统中被广泛应用，钍用于生产武器耐高温磁铁，锗用于军用卫星的太阳能电池板，铌用于战斗机喷气发动机的高温合金，钕是军用固态激光器的必需材料。兰德公司报告称美国国防应用的37种关键矿产中有18种严重依赖中国，令其军事安全面临明显“威胁”。⑨

　　(二)间接背景：美国牵头建立“关键矿产安全伙伴关系”

　　

　　2017年底，特朗普颁布第13817号总统令宣布进入“国家紧急状态”，要求提高关键矿产产能以应对外国威胁，意图在美国国内重构产业链，减少对中国的依赖。2020年9月，特朗普又签署《解决依赖外国关键矿物对国内供应链构成威胁的行政命令》，保护并重构美国关键矿产国内生产供应链。2022年6月，由美国提议发起的“矿产安全伙伴关系”(Minerals Security Partnership，MSP)在世界最大矿业活动加拿大勘探者和开发商协会会议上正式建立，美国、澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国和欧盟委员会成为创始成员国。⑩2022年9月，美国国务卿布林肯和美国进出口银行主席兼行长雷塔·刘易斯主持高级别部长级会议，在召集创始成员国的基础上，与其他矿产资源丰富国家讨论加入议题，相关国家包括阿根廷、巴西、刚果民主共和国、蒙古、莫桑比克、纳米比亚、坦桑尼亚和赞比亚。2023年2月，“矿产安全伙伴关系”再次召开会议，探讨如何将更多非洲国家纳入进来，与会非洲国家包括安哥拉、博茨瓦纳、南非、乌干达。此后一年间，“矿产安全伙伴关系”又召开多次会议，谋求吸纳更多成员。(11)

　　“矿产安全伙伴关系”以最大限度地拉拢拥有大量关键矿产资源的国家为推手，以在关键矿产供应链中“去中国化”为行动方向，确保将中国完全排除于关键矿产的生产、加工及回收过程带来的效益之外。(12)为了实现这一目的，“矿产安全伙伴关系”设置了一系列标准和规范壁垒。具体包括：一是矿产企业和组织应积极保护开采地的自然环境，采取必要措施减少开采行为对生态的影响。二是在获取和使用开采土地时，要与当地社区和相关方充分沟通，确保尊重他们的意见和权益。三是矿产开采工作场所条件应保持安全、健康、公平、包容并符合行业道德标准，矿产企业应为员工和当地社区带来实际的经济收益，帮助他们共同发展。四是矿产企业需要保持业务透明，确保诚信，防止腐败。(13)此外，“矿产安全伙伴关系”还要求成员国只能支持符合“国际公认”的环境、社会和治理标准的关键矿产项目，试图用该标准将中国排除在全球关键矿产市场之外。