党的二十届四中全会指出，要“走中国特色社会主义社会治理之路”“完善社会治理体系”。乡镇政权在国家治理体系中处于“端点”位置。它是国家政权体系的“末端”，国家的各项制度安排和政策措施通过乡镇直接面对基层社会；它又处于国家治理对象的“前端”，直接应对社会矛盾和诉求，维护社会秩序。乡镇的“端点位置”决定其“端点功能”，它既是国家权威和政策效力的“表征器”，也是社会问题和秩序的“回应器”。这一位置和功能也赋予乡镇在国家治理中的关键地位。 但在长期实践中，乡镇却显得“重而不要”。相对于“县”在国家治理体系中的稳定层级，乡镇属于“不稳定”的一级。它的地位常常变动不居。当国家政策执行不力或社会发展失序时，处于“前端”的乡镇首先受到批评和质疑；当国家政策稳健、社会秩序稳定之时，处于“末端”的乡镇又常常处于被人们忽略的位置，在历史上不乏“撤销”的争议。 当下随着国家治理现代化战略的推进，“大抓基层”成为国家治理的鲜明导向。相对于成为实践关注焦点和学术研究热点的“基层和城乡社区治理”，国家治理战略直接组织者和实践者的乡镇却处于“鲜有关注”的位置，既不是实践创新的重点，也未成为学术研究的热点。推进国家治理现代化，夯实国家治理的基层根基，为国家治理现代化背景下乡镇治理转型提供理论支撑和实践范式，需要重新认识乡镇的“端点”位置，理解“端点”“重而不要”的处境何以发生，探寻当下改变这一处境的可能路径。 一、乡镇“端点”位置与功能 乡在我国是历史悠久的地域性管理单位。其建制最早出现在西周时期。秦统一中国实行“郡县体制”之后，“乡”成为“县”以下的治理单位。1909年，清末新政期间颁布的《城镇乡地方自治章程》确立城乡分治原则，“乡”成为农村地区的基层建制单元。新中国成立后，根据1950年12月政务院颁布的《乡(行政村)人民代表会议组织原则》《乡(行政村)人民政府组织原则》，以及1954年宪法等规定，“乡”被确立为新中国农村地区基层政权的组织层级。 乡镇政权的建立是国家政权建设的结果。按地域(而不是血缘)来组织和管理国民是国家的基本原则。在特定地域上设立组织和管理国民的公共权力机关即有了行政建制的产生。不同地域、不同层级的建制单元构成了国家的政权体系和行政层级。国家权力依托这一体系实现层层传递，进入社会之中，直达其国土范围内的每一处疆域和每一个国民。我国虽然自“郡县体制”建立以来，就开启了国家权力下沉社会的进程，但是，“郡县官僚体制”并未实际进入社会之中，活跃在农业社会之中并实际上控制乡村社会秩序的是士族乡绅、家族长老、部族强人等社会力量。新中国的诞生建立了一个新型的现代国家政权，这个新的国家政权建立在一个旧的社会基础之上。乡级政权及其组织体系的建立，标志着旧的乡村社会内部的支配性权力的消除，同时也意味着国家政权体系向乡村社会延伸。被蒂利等学者称为国家政权建构的内容，中国学者将其表述为“政权下乡”[1]的实践。 “乡镇”成为国家政权和行政体系的最低层级。这一架构确立了乡镇在国家治理中的“端点”位置：它处于国家政权和行政体系的“末端”，也处于国家政权管理和服务对象的“前端”。 新中国成立以后，国家的基层行政建制经历短暂的区—乡(村)两级体系。1954年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》将区公所设置为县级政府的派出机关，不再成为政权层级。同年，“五四宪法”规定乡镇为我国农村地区的基层建制。此后，虽然历经人民公社体制的替代，但随着1982年以后的逐渐恢复，乡镇始终处于国家政权体系在农村地区的最低层级。乡镇政权之下面对的是行使其管理权力、为其提供服务的基层社会。无论是人民公社体制时期的“队”建制，还是家庭联产承包责任制之后国家在乡镇之下设立的“村”建制，这些组织并非国家政权的行政管理体制，“村”的法定身份属于自治组织，既位于国家政权组织体系之外，其行为也不容易受到国家行政科层体制的直接约束。它按照法定自治组织的身份行使村民的自我管理、自我服务等权利，同时也代表村民向国家和政府表达社会诉求和意愿。随着现代化建设进程的推进，虽然乡镇体制仍出现调整，如农村税费改革后实行简约化体制，但其在国家治理体系中的结构性位置并未发生改变，始终处于国家政权体系的“末端”，直接面对基层社会。 进入21世纪以来，伴随国家治理体系和治理能力现代化的总体部署，乡镇的“端点”位置未发生改变，但其功能内涵与治理方式正在发生深刻转型。国家治理重心逐渐从行政控制为主向“服务型治理”转变，乡镇作为国家权力运行的“末端”，成为承载治理现代化任务的关键枢纽。一方面，党和国家对乡镇治理提出了更高要求，不仅要承担“国家政策最终落地”的功能，还要强化公共服务职能、优化社会治理方式，实现从“行政末梢”向“治理前沿”的角色转变；另一方面，乡镇也面临资源约束、事务繁重、夯实责任的现实压力。其“端点”位置的结构效应更加突出。 “端点位置”也被赋予“端点功能”。乡镇是国家政策及其权威效力的“末端表征器”，也是社会问题和诉求的“前端回应器”。 现代国家不同于传统国家，传统国家的权力往往被不同程度地阻隔在族群、地方性团体、宗教组织等权力结构之外，现代国家的权力要直接进入社会，直达其疆域和国民，并获得国民的承认和服从。国家权力进入社会需要依托一定的组织工具。科层制是现代国家权力运行的组织形式和制度化工具。体现国家意图的大政方略、政策文件等沿着行政科层体系自上而下实现层层传递，进入社会并在社会之中得到执行。因此，作为科层体系的“末端”，国家权力是否有效进入社会、政策效力是否得到有效体现，乡镇是“末端表征器”。科层制的特点还在于稳定运作，并呈现为一种等级制的权力体系。处于科层体系中的乡镇，其理想状态是自主性受到合理约束。“忠诚执行”是科层组织的价值理念，一旦偏离这一理念，乡镇就会陷入“执行偏差”的境地，其结果是容易侵蚀国家权力和政策权威的效力。
