党的十九大首次提出要把党的基层组织建设成为“领导基层治理”的“坚强战斗堡垒”，2022年10月修订的《中国共产党章程》进一步明确了乡镇(街道)的基层委员会和村(社区)党组织“加强基层社会治理”的功能定位，党的二十届三中全会亦再次对“加强党建引领基层治理”予以强调。在科层制政府已经成为现代国家治理主体的今天，现代社会何以需要政党治理?在现代政党政治诞生地的西方，政党在国家和社会治理中的作用非常有限[1]3，是属于弱治理主体的存在。在我们国家，党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，亦仍然需要回答党领导基层治理何以有优势，相对于什么有优势。在现代社会治理中，所要治理的事务大体可以分为常规问题和棘手问题两类。科层制非常适合常规性的日常事务[2]，而应对非常规的棘手问题则存在难以克服的弊端[3]。恰是在应对棘手问题上，可以更好地分析党建引领在其中的功能和作用，亦能凸显政党治理的价值和意义。因而，本文将在基层治理的场域中，借由应对棘手问题探讨政党治理的逻辑，并指出政党治理对于科层治理的超越性，这有助于深化对党的领导之于“中国之治”重要性的理解。 一、文献回顾与问题提出 棘手问题(wicked problems)概念来源于政策分析与规划领域，是指区别于常规任务的非常规的、超出边界、无从把握的棘手难题。在基层治理中，它通常是指复杂的、难以解决的，需要跨部门、跨层级、跨区域协同治理的问题[4]。现代社会中，由于价值多元和价值冲突、社会结构变化和社会流动、治理主体的边界和责任模糊、公共危机和突发事件频发等因素，棘手问题成为现代社会治理面临的普遍难题。亦有学者认为，复杂性下的公共行政所聚焦的主要问题是如何应对棘手问题[5]。 现代社会如何应对棘手问题，学界对此有过不少的讨论，大体可以分为理论研究和实证研究两类。理论研究主要是从应然的角度出发，提出解决棘手问题的建议主张。如郭佳良区分了技术问题和棘手问题，技术问题可以采用“理性—技术”途径解决，而棘手问题无法通过技术途径解决，因而主张采用公共价值管理范式应对棘手问题[6]。陈亮和熊竞提出了用网络化治理解决棘手问题的理论构想，认为政府部门与非政府部门等多元主体共同参与形成的合作治理可以解决棘手问题[7]。张红春主张通过构建主体间平等、透明、互信的合作治理机制来解决棘手问题[8]。理论研究为棘手问题治理提供了解决思路，但并没有回答公共价值共识、网络化及合作治理何以能够达成的问题。 相比于理论视角的研究，基于实证的研究则更为丰富。学者们立足于中国治理实践，提炼了诸多应对棘手问题的治理方式。这些研究亦可分为两类：一类是揭示科层组织应对棘手问题的调适机制。这类研究尤其以项目制最为凸显，项目制因突破了以单位制为代表的原有科层体制的束缚，通过对治理资源的项目化配置而成为应对棘手问题的新型治理体制[9]。此外，还有学者提炼了运动式治理、行政发包制、工作专班、专项治理等诸多应对棘手问题的治理机制，这些研究丰富了对我国科层治理体制的理解。另一类是聚焦基层干部应对棘手问题的行动策略。如基层干部应对上访户的摆平治理术[10]324-326、面对社会抗争事件的“摆平”策略[11]等，这些研究丰富了我们对于基层治理中治理者的能动性、创造性和灵活性的认识。 相比于理论视角的研究，基于实证的研究则更为丰富。学者们立足于中国治理实践，提炼了诸多应对棘手问题的治理方式。这些研究亦可分为两类：一类是揭示科层组织应对棘手问题的调适机制。这类研究尤其以项目制最为凸显，项目制因突破了以单位制为代表的原有科层体制的束缚，通过对治理资源的项目化配置而成为应对棘手问题的新型治理体制[9]。此外，还有学者提炼了运动式治理、行政发包制、工作专班、专项治理等诸多应对棘手问题的治理机制，这些研究丰富了对我国科层治理体制的理解。另一类是聚焦基层干部应对棘手问题的行动策略。如基层干部应对上访户的摆平治理术[10]324-326、面对社会抗争事件的“摆平”策略[11]等，这些研究丰富了我们对于基层治理中治理者的能动性、创造性和灵活性的认识。 二、棘手问题治理：D县“吹哨报到”机制的运行实践 D县位于江西省北部，全县面积2669.5平方千米，辖24个乡镇259个行政村。2023年末，全县常住人口为54.44万人，城镇化率44.03%。全县财政总收入完成23.2亿元，财政支出为56.4亿元。城镇居民人均可支配收入3.43万元，农村居民人均可支配收入1.4万元。D县系中等县城，无论是社会结构、财政状况还是所面临的治理挑战，与我国中西部大多数地方的县域具有共性，因而具备个案研究的典型性[13]。目前，“吹哨报到”机制在全国很多地方被推广使用，以D县为个案研究对象，不仅可以呈现“吹哨报到”机制在县域基层治理运行中的生成情境、运行模式和实践成效，也可以基于此探讨该机制运行背后的治理逻辑，进而分析政党治理的一般性意义。
