一、问题提出与文献回顾 政策动员作为中国公共政策过程中的重要环节，是连接国家治理中政策制定与政策执行、实现国家意志向地方治理有效传导的重要路径。在国家治理现代化背景下，政策动员能力的强弱决定了公共价值实现和社会需求回应的程度。因此，提升政策动员能力是推进国家治理现代化的应有之义。作为国家治理的政策“接点”，县域治理是“国家治理体系和治理能力现代化”这一蓝图擘画的基础性工作，“县一级工作做好了，党和国家全局工作就有了坚实基础”[1]3。自党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化以来，现代科层体系建设的推进使得县域行政体系中的制度缝隙得以不断弥合[2]，具有深厚“郡县国家”治理传统[3]、以“半正式行政”[4]为主要治理方式的县域治理逐渐向韦伯所阐述的现代“理性官僚制”的理想类型转型。然而，规则强化带来的体制刚性、形式主义与责任规避等问题，也对县域政府的治理有效提出了挑战。在此背景下，县级政府如何成功应对来自体制与治理现实的双重挑战，实现政策的有效落地，亟须从政策动员视角出发展开深入探究。 既有研究对政策动员这一议题的关注尚不系统，多将其视为政策执行的一部分，模糊地描述为政府进行资源配置和权力调整的介入性行为。总体而言，既有研究主要形成了“制度—技术”“权力—利益”和“网络—文化”三种范式。一是“制度—技术”范式，主要聚焦于政策执行过程中权力主体的技术策略与运作。米歇尔·福柯(Michel Foucault)强调，权力的支配效应并非仅源于“占据、占有和统治”，而在于调度、计谋、策略、技术和运作等[5]193—194。在中国传统政治思想中，韩非也强调落实法术之治的操作政治[6]。有学者认为，政策动员本质上是权力主体在科层制的规范与要求下，通过技术化调度、配置与运作制度性资源，达成支配目的的权力实践过程[7]。在保持体制不变的情况下，“不变体制变机制”可以被视为“制度—技术”范式下政策动员的核心原则[8]。二是“权力—利益”范式，主要从资源和利益分配切入，揭示政策动员的激励与交换机制。比如，为了实现政策的顺利下乡，基层政府往往会通过政策过程中的利益输送达成对村干部的激励[9]，由此形成资源分配中的“权力—利益”网络[10]。抑或是在遵循“赞助”的逻辑基础上[11]，拥有较高社会经济地位的庇护者利用手中的支配权力，为处于较低社会经济地位的被庇护者提供多重保护，相应地，被庇护者则只需要向庇护者提供工作上的支持和帮助[12]。三是“网络—文化”范式，其主要源于杜赞奇(Prasenjit Duara)所提出的“权力的文化网络”，强调非正式关系在政治过程中的作用。在中国公共政策的执行结构中，“关系政治”被认为是根本特征[13]。这种衍生于中国社会土壤的“关系”因子，往往渗透到基层政治权力的运作过程中并扮演着关键角色。同时，该非正式要素为上下级政府讨价还价、非正式谈判等提供了运作空间[14]。 既有研究为我们理解基层治理中的政策动员提供了丰富的理论借鉴与研究启发，但仍存在进一步扩展的空间。其一，既有研究多聚焦于基层治理场景中的社会动员，忽视了国家内部尤其是科层体系中各部门之间的组织动员能力。随着国家治理现代化的推进，建设与现代国家体系相匹配的县域行政动员能力成为新的时代议题。其二，既有研究忽略了一个重要问题，即为何政策动员会呈现不同的运作形态，哪些因素影响了地方政府进行政策动员的工具选择。换言之，政策动员工具选择背后的深层次逻辑尚未得到充分揭示。其三，关于政策动员的研究几乎都是单案例分析，难以揭示政策动员在不同组织结构和资源条件下的差异化逻辑。 基于此，本研究聚焦于县域，尝试将政策动员作为公共政策过程中的独立分析环节，揭示县级职能部门这一中观治理主体的动员实践。本研究旨在探讨以下问题：在县域政府治理中，县级部门政策动员包含哪些类型，不同类型的政策动员呈现怎样的运作逻辑与实践样态，影响县级部门政策动员工具选择的因素是什么。深化县域政策动员相关研究，不仅有助于在理论上推进诠释“中国之治”的概念性框架的知识累积，更能在实践层面推动国家意志在“最后一公里”的有效贯彻。 二、理论基础与分析框架 本研究以组织行为理论与动员理论为基础，以动员意愿和组织资源为划分维度，提炼出县级部门政策动员的“理想类型”。两者的结合不仅回应了政策动员“为何发生”的组织逻辑，也解释了其“如何发生”的行动机制。在此基础上，本研究构建“动机—势能—行动”的分析框架，以系统阐释政策动员实践中的差异化机制。 (一)理论基础 思考县级部门为何动员、如何动员，是理解其政策动员机制的核心。前者关涉政策动员的组织逻辑，后者揭示具体的行动机制。基于以上考量，本研究引入组织行为理论与动员理论，以建构具有解释力的分析视角。 组织行为理论关注组织如何在特定制度与环境约束下形成偏好、分配注意力以及动员资源并采取行动。组织行为理论历经古典管理理论对正式结构和组织效率的关注，近代组织理论对人际关系和社会因素的重视，以及现代组织行为理论对组织权力、资源系统性关注等3个阶段，研究从“结构决定论”逐步走向对“权力—资源”配置机制的深度剖析，进而衍生出系统理论、权变理论以及资源依赖理论等重要分支。按照组织逻辑，组织的重要目标在于提升自主性、减少对外部环境的依赖，并在可能的情况下掌控其他组织所依赖的核心资源，从而增强自身的权力基础[15]114-115。由于资源的稀缺性与不可替代性存在差异，组织内部不同部门在权力与影响力上呈现结构性分化。那些能够提供关键性、有价值且不可替代资源的部门，通常在组织摆脱环境依赖、争取制度空间的过程中发挥着更为重要的作用，并由此获得较高的政治地位与决策影响力[16]。同时，组织的自主性不仅取决于其所控制的资源禀赋，还受制度结构、权力分配与部门自身利益考量的共同制约[17]。
