一、引言 农业保险是现代农业风险保障体系的重要组成部分，旨在通过分散农业经营风险和保障农民收益，促进农业稳定发展。2007-2024年，中国农业保险保费收入从52亿元快速增长到1521亿元①，保费规模稳居世界前列。然而，随着中国农业保险市场规模不断扩张，农业保险实施中的“协议赔付”不精准、“寻租竞争”不规范等一系列问题日益凸显，阻碍了农业保险高质量发展(陆宇等，2023；冯文丽和庹国柱，2024；燕菲儿等，2024)。国内学者主要基于政府的角色定位，认为地方政府在支持农业保险基层实施过程中潜在的越位问题是造成中国农业保险实施不精准、不规范的重要原因(庹国柱，2023；谭莉等，2024)。就政府支持的必要性而言，由于完全商业化的农业保险先天面临“供需双冷”的市场失灵问题，采取以财政补贴为代表的政府支持措施是国际上推动农业保险市场形成的通行做法(Miranda and Glauber，1997；叶朝晖，2018)。值得注意的是，尽管国际上对农业保险市场的支持极为普遍，但是，政府直接在业务层面参与和支持农业保险基层实施的现象在西方发达国家却较少出现。倘若简单将这一差异归因于中国“政府引导型”经济的传统，既缺乏对农业保险市场经济规律的认知，也难以为农业保险制度优化提供理论支撑。因此，有必要通过深入的国际比较，分析中外农业保险市场形成的共性规律与个性差异，重新审视中国政府需要对农业保险的基层实施给予较多支持的必要性和理论根源。 针对中国农业保险实施层面的问题，部分学者提出借鉴国际上成熟农业保险市场发展经验来减少政府对农业保险的干预。由于中美两国在农业保险市场保费规模、公私合作模式等方面的相似性，借鉴美国发展农业保险的做法进行改革，是国内许多学者支持的做法(夏益国，2013；赵长保和李伟毅，2014；冯文丽，2024)。从农业保险市场的总体安排来看，中美两国的农业保险市场均属于“较高管制水平下的商业竞争模式”(Mahul and Stutley，2010)。在相似的农业保险公私合作原则下，为什么中国农业保险的基层实践不能完全依靠市场，而需要政府在业务实施层面给予较多的支持？针对地方政府在参与和支持农业保险基层实施中的越位风险，中国是否可以直接借鉴西方发达国家经验来降低政府参与程度？当前阶段，应该提倡“洋为中用”，还是应该提炼“中国经验”？对以上问题的认识关乎中国农业保险市场体系优化的方向，而中美差异化的农情对政府与市场角色的形塑作用可以为回答上述问题提供更加宽阔的视角。对中国和美国这样拥有庞大农业体系的国家而言，农业保险市场都先后经历了从完全商业化体系向政策性农业保险体系发展的演变②。针对两国农业保险市场的演变趋势，一个时常被忽略的关键因素是农业保险相较其他财产类保险的交易成本极高。特别是在承保验标、理赔定损等需要由广泛覆盖的基层网点来实施的业务环节，农业保险供给主体需要承担远高于一般保险的成本。如果完全由商业化运营的保险公司独立承担，势必会挫伤保险公司供给农业保险的积极性。 充分调动农业保险供给主体的积极性是农业保险市场形成的必要条件，相应支持体系的重要程度甚至不低于保费补贴。关键问题是，在给定的风险水平和保费水平下，如何有效降低农业保险供给的交易成本。商业性保险公司作为中美农业保险的供给主体，其经营农业保险的成本既包含精算费率下长期相对稳定的赔付成本，也涵盖可以通过制度改善来调节的运营管理成本。赔付成本是针对客观灾害损失的赔付，几乎无法通过管理水平的提高来降低；而运营管理成本涉及承保、理赔等环节所需要的人力、物力、财力投入，即本文重点关注的农业保险交易成本。然而，现有研究对于保费补贴的重视程度远高于对如何降低农业保险交易成本的关注。根据世界银行的报告(Mahul and Stutley，2010)，即使在农业规模化水平较高的国家，农业保险管理费用占保费收入的比重通常也高达20%～25%③。20世纪80年代，美国农作物保险计划刚刚结束垄断经营阶段，管理费用占保费收入的比重一度接近40%(Hazell，1992)。更为严峻的是，对于以小农为主的发展中国家而言，大量农户生活在基础设施匮乏且不易到达的偏远地区，导致向农户宣传和组织农户购买农业保险存在较大困难。即使在农户购买农业保险之后，为了解决农户与保险公司间的信息不对称问题而采取的举措，也会抬高农业保险交易成本。针对农业保险的交易成本高企难题，不同国家根据自身的社会制度、保险行业惯例和农业结构采取了差异化措施。这些差异化措施演化为市场分工模式和政府协作模式，形成两类应对高交易成本的代表性治理方式。 美国农业保险采取的市场分工模式主要依托成熟的保险行业体系和高度市场化的运行机制。保险公司通过与基层联系紧密、经验丰富的保险代理人等专业主体合作，将宣传展业、定损理赔、行业培训等复杂的业务进行市场化分工，辅以联邦政府的管理费用补贴，在全国范围内建立起覆盖广泛的农业保险体系。与美国不同，中国农业保险缺乏市场化、专业化的分工基础，因此采用了政府协作④模式。政府在农业保险基层实施中扮演着关键角色，尤其是积极发动村干部成为协保员，参与农业保险的签约承保和定损理赔等具体业务环节，降低了保险公司在乡村基层的人力和物力成本。尽管中美两国在农业保险的市场运作上采取了不同的策略，但其出发点却有共通之处：两国均面临极高的农业保险交易成本，任何完全独立经营的商业保险公司都会对农业保险望而却步。市场分工模式主要依靠成熟的市场机制，通过市场的专业化分工方式降低农业保险交易成本；而政府协作模式通过各级政府和村民委员会的深度参与，协助保险公司并实际承担部分农业保险交易成本。中美农业保险供给模式的差异集中体现了农情对政府与市场角色的形塑作用，反映了两国实施农业保险的形式和逻辑区别。理解其背后的经济学本质，对于进一步优化基于农情的农业保险制度至关重要。
