一、引言 预算是国家治理的重要内容，现代预算制度是建立现代财税体制、推进国家治理体系和治理能力现代化的基本保障和必然要求。党的十九届四中全会明确提出建立“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”，党的二十大报告做出了“健全现代预算制度”的战略部署。阻碍健全现代预算制度的一个重要原因，在于中国的预算管理格局尚未具备“全面规范”的基础和前提(高培勇，2023[1])。政府收支格局不够规范的明显特征是大规模持续的预算偏离，集中体现了预算能力上的不足。预算偏离指的是经人大机关审查批准的全年预算安排同完整年度的决算执行结果之间的偏差，有些文献也称其为预决算偏离(李建军和刘媛，2020[2])。持续的预算偏离使政府预算监督形同虚设，也使预算法治受到挑战(高培勇，2008[3])，进而影响市场经济运行与公共事务提供(吕冰洋和李岩，2020[4])。在此背景下，充分探讨地方政府预算偏离的多维特征、内在动因与影响机制，对于建立现代预算制度，提升地方政府治理能力，推进中国式现代化具有重要现实意义。 在中国经济治理实践中，行政主导型政治结构和政府激励制度是推动经济增长的内生动力(Qian和Weingast，1996[5])。对于中国地方政府这一参与主体而言，表现为中国特色联邦主义或官员晋升锦标赛制度下的经济增长目标管理。经济增长目标管理是政策当局宣布的增长目标承诺并进行相应的资源配置行为(詹新宇等，2020[6])。这种富有中国特色的经济增长年度目标动员往往伴随着硬约束特征，如地方政府经常在工作报告中采用“确保”“力争”等硬性表述。同时，纵向政治集权的政府管理体制能使经济增长目标管理嵌入行政发包制与官员晋升竞争之中(周黎安，2007[7])，引导地方政府与中央政府在经济增长目标管理上保持一致，“上级请客，下级买单”：上级政府设定好年度经济增长目标后，下级政府承担本区域的经济增长任务。由于经济增长率是下级政府主政官员晋升的显性量化指标，下级政府倾向于在上级制定的增长目标基础上进行“加码”，用更亮眼更出色的经济增长成绩换取更高晋升概率。层层加码下的地方经济增长目标管理体制虽然助力了经济跨越式增长，但是也会干预市场经济运行和市场在资源配置中的决定性作用。 依靠经济增长目标动员式设定与层层加码实现的地方经济增长，往往伴随着预算的不规范调整。地方政府为追求自由裁量权而随意突破预算边界，忽视预算约束机制，进而出现预算偏离，带来很大的社会影响。一方面，地方经济增长目标的设定与加码使地方政府预算偏离，不能有效回应社会成员的公共需求；另一方面，地方经济增长目标的设定与加码导致的地方政府预算偏离，让财政宏观调控效力和政策效果不足或者过度。地方经济增长目标管理对预算偏离具有何种影响？这种影响在收支两侧分别表现如何？为更好回答上述问题，本文尝试将地方经济增长目标管理与预算偏离纳入统一分析框架，从理论机制与实证检验两个层面，考察地方经济增长目标管理对预算偏离影响的内在影响逻辑。 从现有文献来看，有关预算偏离的成因研究，国内外学者的诸多探讨可以归结为以下三种观点。第一种观点为预算科学技术因素论，侧重讨论预算编制环节和技术问题。一般认为，政府收支预测具有技术参数复杂性，预测方法不科学、不完善导致预算偏离(马蔡琛，2008[8])，尤其是收入预测方面(Rose和Smith，2012[9])。有学者认为预算偏离由收入预测中不成熟的算法导致，并且很容易被忽视(Mikesell等，2014[10])，政府对预算规则和财政限制的放松会放大预算偏离程度(Picchio和Santolini，2020[1])。财政透明度是影响预算偏离的关键因素(肖鹏和樊蓉，2021[12])，更清晰的财政规则能够限制预算偏离的发生(Mancini和Tommasino，2023[13])。中国预算编制所采用的基数法导致预算偏离主要是因为两点，一是由于计划经济增长率与实际经济增长率的不一致(马蔡琛，2009[14])，这种落差很自然地反映到财政超收和超支当中；二是长期以来地方政府不列赤字的硬性规定，迫使地方政府通过其他征收手段来弥补实际赤字，不可避免地产生预算偏离(孙玉栋和吴哲方，2012[15])。第二种观点为外部经济波动因素论，侧重对预算执行环节中发生预算偏离的讨论。一般认为，政府预算偏离与宏观经济基本面有关(Buettner和Kauder，2010[16]；Burman等，2022[17])，预算预测效率低很大程度上是因为宏观经济不确定性(Arai，2020[18])。将经济风险与不确定性纳入预算编制过程则能够提高预算准确性，进而降低预算偏离程度(Cornia等，2004[19])。第三种观点为政治管理体制因素论，侧重于从国家政治体制与执政官员特征方面研究预算偏离的成因。这种观点有三种思路。其一，部分学者围绕政府选举动机和政治周期研究预算偏离的决定因素(Boukari和Veiga，2018[20])，认为预算偏离程度取决于国家内部政治竞争的程度(Bretschenider和Gorr，1992[21])。付敏杰和管智超(2022)[22]发现在中国特色政治周期——党代会召开的不同阶段会产生“保守—中性—扩张”的预算收支偏离现象。其二，有学者研究从中国式分权视角探讨预算偏离的成因，认为分税制改革使地方政府面临巨大财政压力，地方财政收支不匹配扩大预算偏离(陈志刚和吕冰洋，2019[23]；管智超和付敏杰，2024[24])，地方政府间收入分成的下降会扩大预算收入偏离(吕冰洋和陈志刚，2021[25])。其三，还有学者从官员特征角度分析预算偏离的差异性。Cuadrado-Ballesteros等(2022)[26]发现女性市长和女性议员比例较高的城市往往会高估收入而低估支出。在中国的官员选拔制度下，官员年龄和学历能够对预算支出的准确性产生冲击(王志刚和杨白冰，2019[27])，地方人大预算的“合作型监督”模式能够改善预算偏离(李一花和丁文文，2025[28])。
