1 引言 为了保障种粮农户的基本收益和稳定粮食生产，中国分别于2004年和2006年对水稻和小麦实行了最低收购价政策。但随着中国加入世界贸易组织(WTO)，其农业补贴政策面临着是否符合WTO《农业协定》规定的挑战。2016年，美国以中国对水稻、小麦的最低收购价政策和玉米的临时收储制度的补贴超出承诺水平为由，向WTO争端解决机构——Dispute Settlement Body(DSB)申请组成专家组进行调查(诉讼号DS511)，而且共同参与该诉讼的第三方包括欧盟、日本、韩国等27个国家和地区。2019年，WTO专家组支持美国关于中国对水稻和小麦补贴违规的主张，认为中国对这两项的国内支持超出了总产量价值8.5％的承诺水平。 面对这一裁决，中国积极采取措施，于2019年和2020年分别发布《关于完善小麦最低收购价有关政策的通知》和《关于完善稻谷最低收购价有关政策的通知》，并对相关政策进行调整。然而，美国对此并不满意，并于2020年7月请求WTO授权中止减让或其他义务，中国随后提出异议并要求仲裁。截至2020年9月，DSB成立合规小组，但因上诉机构大法官缺席，案件未有进一步结果。但即使如此，WTO争端解决机构的裁决以及后续美国的反应仍给中国粮食补贴政策带来巨大压力。 事实上，自加入WTO以来，为了符合WTO规则以及有效适应进口冲击，中国持续推进农业补贴政策改革，主要包括2014年以来对大豆、玉米等农产品进行市场化改革，其政策重点是强化对生产者进行直接补贴，推进“市场定价、价补分离”。而关于水稻和小麦的最低收购价政策改革，虽然当前已有部分研究提出改革方向，包括替换实行目标价格补贴[1]、“逐步退出粮价支持”+“种粮收益补贴”的组合方式[2]、实行粮食安全目标储备制度条件下的高价收购制度[3]等，但是具体改革方向并不明确。2024年中国公布了2025-2026年小麦最低收购价政策，这也意味着至少未来两年中国将继续开展最低收购价政策。 可以预见，未来中国在水稻和小麦领域的补贴将会与美国等国家展开激烈的斗争，甚至可能引发贸易摩擦。但即便如此，作为三大口粮之二的水稻和小麦，其价格和生产是否稳定直接关系到中国的粮食安全和社会稳定。党的十八大以来，习近平总书记提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，屡次强调要牢牢把住粮食安全主动权。然而，当前全面推进水稻和小麦补贴政策的市场化改革风险高、难度大。那么，如何促使水稻和小麦的补贴政策符合WTO规则、尽量避免贸易摩擦成为重要的努力方向。 从WTO规则修订上，当前中国关于水稻和小麦补贴政策改革的基本主张是希望WTO不要将以保障粮食安全为目的的公共储备(Public Stock-Holding Program，PSH)纳入“黄箱”的计算范围，从而符合WTO的规则。这样的提议也得到同是人口大国的印度以及其他发展中大国的支持。但要达到修改WTO规则的难度很大，其更需要国家间的合作、谈判和交换等博弈。据此，本文旨在梳理WTO各项协议中关于PSH的历史演变，比较主要国家及历届部长级会议(Ministerial Conference，MC)对PSH的立场与争议，为中国粮食补贴政策改革提供参考，并为未来在WTO框架下及与各国的谈判中实施合纵连横策略提供依据。 2 文献评述 自中国加入WTO以来，学术界对中国农业政策调整与WTO规则适应性的研究日益深入。周一帆聚焦WTO补贴规则改革，指出美国、欧盟、日本提出的改革方案旨在增强WTO权威性和有效性，对中国农业政策提出了新挑战[4]。在此背景下，中国需要合理区分、调整并创新农业政策，以应对补贴规则的变化。普蓂喆和钟钰针对粮食支持政策提出了市场化导向的改革建议[5]，但由于改革具有复杂性并可能产生连锁反应，因此在对改革带来的风险评估方面可以深入研究，减少政策目标与实际效果之间的偏差。朱晶等关注到高水平开放背景下粮食安全的非传统挑战，提出构建“三元平衡”的开放型国家粮食安全战略保障体系[6]，但为应对日益复杂的国际环境，还应深入研究国内政策与国际规则的衔接机制，以便提升政策建议在国际层面的适应性。 农业补贴政策的效果与改革方向也是学术界关注的重点。朱晶等研究了农业收入保险补贴在WTO框架下的适应性，指出当前措施可能触及“黄箱”限制[7]，不过缺乏评估“黄箱”政策的潜在风险，可能会导致在政策调整过程中面临较大的合规压力。许庆等则从WTO规则视角分析了农业补贴改革的逻辑与方向，旨在解决“箱体”错用和“黄箱”约束问题，同时探讨了水稻和小麦最低收购价政策的改革路径[8]。 在国际比较与借鉴方面，学者们广泛探讨了国外农业政策的成功经验。吕晓英和李先德研究了美国农业政策支持水平及改革趋势，为中国农业政策的完善提供了国际视角[9]，但由于中美农业资源禀赋、市场结构和政策环境存在巨大差异，这使得在借鉴美国经验上存在一定的局限性。朱满德等分析了WTO规则下日本农业政策的调适，这为中国农业政策体系的优化提供了一定参考[10]，但从发展中国家与发达国家在农业发展阶段和政策目标的差异视角出发，可能会存在对这些差异讨论不足的情况，进而导致政策建议的针对性不足。此外，Matias考察了WTO成员为适应发展中国家实施公共粮食储备而修改国际贸易法所做的努力[11]，Thow等讨论了印度尼西亚在WTO框架下实施粮食安全政策的政策空间，并评估了为保障粮食安全目的而在WTO谈判上提出的不同PSH方案的影响[12]。然而，如果将其构建的PSH方案评估框架置于中国制度环境下，其适用性仍有待进一步验证。
