实施粮食主产区利益补偿，有助于筑牢国家粮食安全防线，牢牢掌握粮食安全主动权。当前，资源环境的硬性约束、供需形势的紧平衡格局和国际环境的复杂变化持续威胁着粮食安全这一关乎人民生存和发展、国家稳定和富强的战略性问题[1-3]。我国作为人口大国，粮食安全问题更应紧抓不懈。在国内发展方式转型和增长动力转换，以及国际政治经济格局剧变的背景下，我国粮食安全面临的“新挑战”正随“内忧外患”而增加[4]。增强粮食安全保障能力，除了采取最先进的技术手段、最严格的制度建设等措施推进农业内部革新外，更为重要的是兼顾责任和公平，在压实主产区保障国家粮食安全生产重任的同时，对主产区因发展粮食产业而造成的利益损失进行合理补偿[5]，从而充分调动主产区重农抓粮的积极性。在战略层面，国家高度重视主产区利益补偿问题，党的二十大报告明确指出，要“健全主产区利益补偿机制”。“协调”“共享”的新发展理念也同样要求在粮食发展区域矛盾突出的背景下，努力缩小粮食主产区与主销区之间的经济发展差距。然而，在现实层面，主产区发展相对缓慢，“粮食大省、经济弱省、财政穷省”的尴尬境遇并未得到彻底扭转。在此背景下，现阶段确保粮食安全与实现产销区协调发展的第一要务便是千方百计出实招健全主产区利益补偿机制，探索多渠道利益补偿办法，加快实现粮食生产发展和经济实力增强有机统一、粮食增产和农民增收齐头并进。 围绕主产区利益补偿依据、成效评估、机制创新等核心议题，理论界和实务界展开了丰富的探讨[6-9]。学者们普遍认为，由于农业固有的弱质属性、较低的比较效益和政绩上的弱凸显性，主产区在为保障国家粮食有效供给作出巨大贡献的同时，也在财政税收、生态环境和政治利益等方面付出了一定“代价”，导致主产区与主销区之间的综合发展差距日益加大。因此，中央和主销区等受益主体理应对主产区因承担粮食生产任务而产生的利益损失进行合理补偿[10]。而现阶段以“四补贴、一奖励”①为主体，最低收购价制度、高标准农田建设、千亿斤粮食产能提升工程等为配套的利益补偿体系存在补贴金额过小、方式相对单一、奖励效应日渐式微、倾斜性支持政策缺憾等明显不足[11]，在一定程度上削弱了利益补偿政策的有效性。为加快区域协调发展和实现共同富裕，学者们指出，应综合考虑人口流动、膳食结构和商品粮调销量等关键因素，结合粮食价格和经济作物价格等市场指标，系统量化主产区应获得的“显性”经济利益补偿[12]。同时，还应从经济发展机会成本的视角出发，运用土地发展权理论或马克思主义级差地租理论等方法，对主产区的“隐形”损失进行合理测算[13-14]。此外，还应从生态要素视角出发，通过明确产销区的粮食流通格局，科学测算粮食生产过程所需耕地、水资源、农业碳汇等资源要素的消耗总量，并以生态产品价格为依据，确定生态利益补偿的合理标准[15-16]。在创新利益补偿机制方面，学者们提出应通过明晰义务和责任、优化政策组合、健全法治体系、强化动态评估等措施，进一步完善主产区利益补偿机制[17-19]，并充分借鉴生态可持续发展与区域协调发展中的利益补偿经验[20]，通过设立专项补偿资金池、引入“粮汇交易”模式或利用粮食指标拍卖的市场化策略实现机制运行方式的创新[21-22]。 现有研究结论为本文进一步探讨主产区利益补偿问题奠定了理论基础。但不难发现，鲜有文献从历史演进的角度梳理我国主产区利益补偿政策的演进历程及其调整的基本脉络和内在逻辑，更少有研究从政策顶层设计和具体执行的双重视角出发，深入剖析现行主产区利益补偿政策可能存在的问题。对主产区利益补偿政策演进历程的回顾和梳理，不仅是对过去一段时间以来国家为保障主产区发展粮食产业“不吃亏、得实惠”历史成就的经验总结，更是从理论和实践两方面指导未来更好地健全主产区利益补偿机制的现实基础。本文以回顾我国主产区利益补偿政策的演进历程为起点，探索其演变的内在逻辑，并剖析主产区利益补偿政策中可能存在的问题，进而提出优化思路，以期为政府决策和实践提供有益的经验借鉴。 一、我国粮食主产区利益补偿政策的演进历程 粮食主产区利益补偿政策是指国家为实现粮食安全、提高种粮农民收入、促进主产区经济发展等目标，针对粮食全产业链制定的一系列普惠性和特惠性补偿举措。其中，普惠性补偿举措在出台时虽并未直接表现出对主产区的倾斜性支持，但在具体执行中，主产区受益超过非主产区，因而也可视为对主产区的利益补偿[5]。总体而言，国家对主产区的利益补偿主要依附财政支粮政策展开，并呈现从无到有、从取到予、从单一到多元的规律性特征。 新中国成立初期，我国粮食市场处于自由定价和自由购销状态，社会反复出现粮食供应紧张和市场投机等危机事件，造成粮价剧烈波动，影响了人民生活和经济发展。同时，伴随国家工业化建设对原始资本的需要和城市人口持续增加对粮食需求的激增，亟须维持粮食市场稳定并加强对全国物资的统一调度。为此，1953年，中共中央作出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，决定实施粮食统购统销政策。但这一政策通过行政指令性价格扭曲了市场机制，形成的工农产品之间的价格“剪刀差”汲取了粮食产业利益。仅1953-1978年，工农业产品价格间的“剪刀差”总额估计为6000亿～8000亿元[23]。也正是这种工农业产品之间不平等的交换关系，导致粮食主要生产省份利益受损[24]。尽管在粮食统购统销政策施行期间，国家先后四次提高粮食收购价格，对农药、化肥等农资实施购销差价补贴制度，退出农产品超购奖励政策等，但这些举措实施的目的并非对粮食主要生产省份利益损失的补偿。随着改革开放的推进，粮食统购统销制度的弊端日益显现，为我国农业政策的深层次变革提供了迫切需求和历史契机。1979年，党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，在调动农民种粮积极性和稳定粮食生产方面采取了一系列措施。此后，国家实施的一系列财政支粮政策，成为主产区利益补偿制度建设的开端。基于这一背景，本文梳理了主产区利益补偿政策的演变历程，将其划分为三个阶段(见图1)。
