习近平总书记指出，“中国式现代化，民生为大”，要“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，要“着力提升社会救助、社会福利、社会事务、社会治理工作水平，积极主动为人民群众做好事、办实事、解难事”[1]。社会救助作为社会保障体系最基本、最古老的制度安排，是维护社会底线公正、促进国家长治久安的治理机制[2]，也是民生建设的重要一环。脱贫攻坚战的伟大胜利消除了绝对贫困，推动社会救助体系由收入支持为主转向多维精准社会救助[3]，这意味着社会救助政策重心从“贫”转向兼顾“贫”与“困”，救助内容从单一收入维度转向多维贫困问题[4]，救助目标转变为在保障基本生存的基础上关注困难群众的生活型贫困和发展型贫困[5]。相较于依靠最低收入保障等现金给付方式解决“贫”的问题，解决“困”的问题则更需要发挥社会救助服务的作用[6]。作为社会救助高质量发展的重要内容，专业化社会救助服务不足制约着社会救助体系的完善[7]。同时，困难群众致贫因素日益多样与复杂，救助需求日益多维度与异质化对社会救助服务需求识别和服务供给提出更高要求。有鉴于此，在迈向共同富裕的新阶段，如何实现社会救助服务有效供给成为亟待研究的重要现实问题。 一、社会救助的服务转向及实践困境 社会救助作为民生保障的重要组成部分，正经历从以物质救助为主向“物质+服务”并重的转型。这不仅是对困难群众多层次、差异化救助需求的回应，也是推动社会救助体系高质量发展、构建分层分类社会救助新格局的必然要求。因此，需要对社会救助服务转向的理论脉络与实践探索进行系统梳理，以明晰现有研究的贡献与不足，为社会救助服务供给创新提供理论参照与现实切口。 (一)社会救助的服务转向与供给变革 在现代化和风险性复杂交织的当下，以易变性(volatility)、不确定性(uncertainty)、复杂性(complexity)和模糊性(ambiguity)为特征的“乌卡(VUCA)”社会已然来临[8]，在这样的社会形态中，个体贫困呈现出资源匮乏、机会欠缺、权利丧失和可行能力贫困等多种形式[9]。这要求国家在为民众提供基本经济福利(benefit-in-cash)的同时，也要提供各类服务或社会照顾服务(social care)[10]。作为“社会安全网”(social security)的最后一道防线，社会救助不仅要通过系列制度安排为陷入贫困的个体提供物质支持，还需要与社会救助服务协同发力，才能帮助个体和家庭走出困境。社会救助服务是指国家和社会力量针对贫困家庭及其成员存在的差异化需求与问题，提供生活照料、教育与就业、医疗康复等方面的日常照料服务以及其他社会支持性服务[11]。与现金给付和实物发放等物质救助相比，社会救助服务的目标在于满足救助对象的差异化需求，实现预防贫困与社会排斥风险、改善弱势群体生活质量[12]。 服务转向的社会政策体系对社会服务组织管理提出新要求。放眼全球，社会服务已成为西方国家公共服务的重要内容，福利国家“社会服务化”趋势明显，“社会服务国家”正逐渐成为社会保障给付新结构[13]。20世纪70年代西方国家普遍遭遇经济滞胀，由政府垄断社会服务供给的方式遭到质疑。迫于税收缩减、财政赤字和政府支出压力，新公共管理运动的兴起和福利治理转型促进了社会服务供给方式变革。奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)提出将公共服务的“提供”与“生产”职能区分开，即政府作为提供方，不一定要自己生产，从而将社会服务中的政府职能进行分离[14]，这为民营化、市场化和企业化社会服务介入提供了基础。奥斯本(David Osborne)和盖布勒(Ted Gaebler)认为起催化作用的政府应该“掌舵”，而不是“划桨”，强调政府的效率取向和责任定位[15]。登哈特(Janet V.Denhardt)提出的新公共服务理论则强调社会服务供给的公共性，为重新定位社会服务中的政府职能提供了理论方向[16]。不仅如此，全球性“公民社会组织”(civil society organizations)的发展为社会服务供给提供了多种路径[17]。尤其是随着强调多元主体参与规则制定和服务输送的福利多元主义理论范式兴起[18]，公私合作、政府购买、合作生产等社会服务供给形式日益多元，超越科层制的社会服务供给格局日渐明朗。 (二)基层社会救助服务供给实践困境 在服务转向背景下，我国社会救助服务领域的多元参与探索逐渐展开，但实践中仍存在资源整合、主体关系和服务递送等多重问题。 一是社会救助服务主体与资源整合能力不足。基层“上面千条线，下面一根针”的现实情况导致基层社会救助经办人员往往“身兼数职”，其服务能力难以满足救助服务需求[19]。政府内部救助规则制定、资格审核和救助实施“自成一体”并形成相对封闭的闭环流程，导致政府救助与社会救助相对割裂：基层救助部门针对现有政策救助范围对象提供政策资源救助，社会组织则针对政策边缘人群对接社会服务资源[20]。这种分离导致，一方面，低保特困群体因身份资格产生福利叠加；另一方面，政策边缘群体无法享受相关政策待遇，从而形成“悬崖效应”[21]。同时也造成政府外部主体对救助服务参与范围较为有限，如社会主体在社会救助制度改革、帮助救助对象自立、规范救助活动等环节的参与相对不足[22]。
