我国基础教育包括学前教育、小学教育、初中教育和普通高中教育四个学段，其中，小学和初中教育为九年义务教育。《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》(以下简称《教育强国纲要》)要求全面构建“公平优质的基础教育体系”，“办强办优基础教育，夯实全面提升国民素质战略基点”。这意味着在教育强国建设背景下，基础教育体系建设要实现新的整体性跃升，不再只强调义务教育公平优质发展(优质均衡发展)，学前教育、普通高中教育也要实现公平优质发展。在我国基础教育发展历程中，从长期以来“重点发展”义务教育，到当前义务教育与学前教育、高中阶段教育的“整体优化”，是一个具有战略意义的重要转折，是宏观教育政策的重要变化。这就要求我们在学理上对公平优质的基础教育体系进行阐释与论证，阐明其内涵外延、发展背景、现存问题与推进举措。 一、公平优质的基础教育体系内涵 教育体系是一个国家各级各类教育相互联系、相互衔接而构成的整体。它涉及教育总体各个部分的相互关系及组合方式，包括教育的层次结构、类别结构、专业结构等。[1]广义的教育体系把教育的空间布局结构也包括在内。空间布局结构涉及教育在区域间、城乡间、学校间的地理空间分布，是衡量教育资源配置方式、教育均衡发展水平的重要维度。基础教育不像职业教育和高等教育那样有专业划分，所以不涉及专业结构问题。 (一)何谓基础教育体系 我国教育体系包括基础教育、职业教育、高等教育、继续教育四个子体系。基础教育体系是一个系统性、结构化的社会存在，涉及体系内部不同层级与不同类别教育间的纵向衔接关系、横向融通关系，以及结构比例关系。纵向衔接关系是指学前教育、小学、初中、普通高中各学段之间如何衔接，即涉及幼小衔接、小初衔接、初高衔接，招生和考试方式是不同学段间进行衔接的重要手段；横向融通关系主要是指高中教育阶段普职如何融通，以及普通高中多样化办学之间的关系；结构比例关系是指纵向上不同层级教育、横向上不同类别教育的结构占比，例如，高中教育阶段的普职比例由过去的“基本相当”到现在不再有比例要求，就是一个重要的结构性转变。改革开放以来，上述三种结构关系随着基础教育的发展都发生了显著变化。 学前教育、小学教育、初中教育、高中教育在性质与定位上并不相同。小学教育和初中教育是义务教育，属于基本公共服务范围；而学前教育、高中教育不是义务教育，也不属于基本公共服务范围，而是属于普惠性的非基本公共服务。因此，与义务教育相比，学前教育和高中教育的政策要求、发展速度、发展程度、保障水平都有差异甚至差距。相对而言，长期以来，我国义务教育的公平优质发展走在前面，随着学前教育、高中教育普及水平的提高，三者从过去义务教育“领跑”、学前教育和高中教育“跟跑”，走向当前共同发展、整体发展的“并跑”阶段。 (二)全面理解“公平”的基础教育 普及、均衡都与公平相关，都是衡量公平的重要尺度，但三者含义不同。普及侧重“结果”，是对教育机会覆盖面的结果性衡量，针对的是受教育者的机会获得。均衡侧重机会“供给”，关注区域间、城乡间、学校间教育差距的缩小，针对的是政府责任。普及率越高意味着受教育机会越多，均衡度越高意味着差距越小，二者都意味着教育更加公平。但是，普及(覆盖面大)不等于均衡(差距小)，低水平的均衡也不等于优质。普及率(毛入学率)与均衡度(差异系数)是事实判断，而公平是对教育资源分配是否合理的价值判断，公平比普及、均衡有更丰富的含义。我们可以从以下三方面理解基础教育的公平问题。 其一，针对全体学生的平等性公平。教育的平等性公平也被简称为“教育机会均等”，体现了社会对所有成员的“不偏袒性”和“非歧视性”，它要求保证社会成员有平等的教育参与机会，是一种基础性公平。 推进平等性公平的主要责任在政府，教育供给侧改革是关键，核心要求是区域间、城乡间、学校间的教育均衡发展。普通高中教育与义务教育、学前教育一样，都属于公共服务，都具有普惠性。与学前教育、义务教育不同的是，普通高中的教育机会尤其是优质高中教育机会具有竞争性，要经过考试(中考)进行分配，需要“考试入学”；而学前教育、义务教育不需要经过竞争性考试就可以获得受教育机会，属于“免试入学”。《中华人民共和国学前教育法》明确规定：“学前儿童入幼儿园接受学前教育，除必要的身体健康检查外，幼儿园不得对其组织任何形式的考试或者测试。”[2]《中华人民共和国义务教育法》也规定：“适龄儿童、少年免试入学。”[3]因此，普通高中阶段的教育机会均等或者教育机会的平等性公平，本质上不是“人人接受普通高中教育”，而是“人人都有参与竞争普通高中教育的平等机会”，体现的是“竞争机会均等”。当然，推进高中阶段教育机会的平等性公平，并不仅限于保障竞争机会均等，其主要路径还是要加快扩大普通高中教育资源供给。如果普通高中资源稀少，即便考试竞争的机会很平等，也难以提升接受普通高中教育的学生规模与比例。 其二，针对不利背景学生的补偿性公平。补偿性公平是指在教育资源配置中，对社会经济地位处境不利的受教育者予以补偿，以弥补家庭背景、社会背景差距对弱势群体学生造成的不利影响。这样配置教育资源对全体学生而言虽不平等，但却是公平的。 基础教育阶段的补偿性公平主要表现为对家庭经济困难学生的资助，这种资助属于基本公共服务范畴。《国家基本公共服务标准(2023年版)》把义务教育服务、学前教育助学服务、高中教育助学服务都列入基本公共服务范围，并明确了补助标准与责任单位。[4]
