随着社会经济发展水平提高和进入“老龄社会”(aged society)，我国养老服务业快速发展，对政府职能转变和治理能力提高提出了新的挑战。面对现实中时有发生的虐老欺老、失火伤亡、虚假宣传、非法集资、卷款跑路等事件，推进养老服务业政府监管(regulation)①是解决“老有所安”需求问题的有效举措。2019年，国务院办公厅发布《关于推进养老服务发展的意见》，政府监管成为养老服务发展改革的重点之一。2022年，国务院办公厅发布《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，弥补了我国养老服务体系的监管短板。然而，养老服务业政府监管的底层逻辑到底是什么?政府监管的目标是什么?其构成要素有哪些?监管效能又应当如何评价?这一系列涉及我国养老服务业政府监管运行逻辑的问题仍然缺乏系统性的分析，对其进行分析是一项恰适且有意义的课题。 一、文献综述 对养老服务业政府监管的研究大致可分为制度主义和行动主义两条路径。前者是国内研究的主要路径，关注中观、宏观层面的制度和体制机制结构，后者则关注微观层面的行动主体及其互动。 制度主义路径的研究多将政府监管视为养老服务体系建设和养老服务发展中的政府职能之一，主要研究制度背景和体制机制两方面内容。从养老服务业政府监管产生的制度背景来看，政府的财政负担，尤其是人口老龄化带来的社会保险压力日渐沉重，是发达国家政府对长期照护服务进行监管的重要原因[1]。在我国养老服务业市场化的发展过程中，民营资本参与[2]、公建民营改革[3]等新情况的出现，需要政府监管职能的发挥[4]。从体制、机制来看，我国政府对养老机构的监管呈现出政策定位去行政化、政策支持功能强化、政策内容具体化、政策目标技术理性化的趋势[5]。不少学者分析了现行体制机制存在的问题：一是监管体制不健全，存在监管缺位和“监管真空”，如医养结合养老服务领域[6]、“无围墙”的养老服务设施[7]；二是多部门交叉管理造成行政体制不顺畅[8]；三是监管成本高，监管资源尤其是人力资源严重不足[9]。对此，学者们从“放管服”改革的角度出发，认为应该厘清政府不同部门之间的权责关系，以及政府与社会之间的权责关系，加强监管队伍建设，创新监管方式[10]；将监管重心由事前移至事中、事后，更加强调过程监管和结果考核，加强跨部门协同监管[11]；提高行业自律水平，加强社会监督，发挥第三方机构评估的作用[12]。 与制度主义路径不同，行动主义路径的研究关注微观主体的心理和行为，并试图从行动者行为的角度阐释政府监管的产生原因与运行效果。从产生原因来看，养老服务业的政府监管主要受利益群体的影响，护士群体及护士学校积极推动着对护理院(nursing home)的从业人员进行监管，要求护理院必须拥有资质合格的护士[13]。从政府监管效果的角度来看，现有研究存在着两种相反的结论。支持监管有效的研究主要运用博弈论[14]和仿真分析[15]等方法和模型，验证政府监管能够规范养老机构员工的行为，减少违约违法行为，提高服务质量。而另一些研究者则认为政府监管会扭曲养老机构人员的行为，因而效果不佳。因为现场检查、书面报告等方面的要求增加了养老机构的文书报告工作，占用了为老年人提供护理的时间[16]。又如，执行最低标准并进行检查的监管形式使被监管者形成恐惧心态，形成了风险逆境的氛围，抵消了质量改进的激励[17]。约翰·布雷斯韦特(John Braithwaite)以澳、英、美三国的养老机构人员为对象，从个体动机和行为角度入手，区分了动机和激励姿态(motivational postures)的不同类型[18](114)，发现博弈和投降姿态的被监管者会造成养老服务业政府监管的形式主义问题[19]。 现有文献对养老服务业政府监管的产生、体制机制及影响进行了富有价值的研究，对理解我国养老服务业政府监管的运行逻辑具有启发性，但仍存在一些不足。其一，制度主义路径的研究对政策制度问题的解决具有启发性，但缺乏对我国养老服务业政府监管的生成逻辑和具体内容的深入剖析。而想要建立健全我国养老服务业政府监管体系，首先应当厘清其底层逻辑，细分监管对象和手段，以理解可供选择的内容体系。其二，行动主义路径更关注政府监管产生的实际影响，这对反思我国政府监管效能的发挥和制度设计的完善具有启发性，但缺乏适用于我国现实情况的评估方式。现有的成熟评估方法，如监管影响评估(regulatory impact assessment，RIA)，能对现存或拟议的监管政策已经或可能产生的影响进行成本-收益评估，对数据有较高的要求。在我国养老服务业社会化、市场化发展不充分的基本条件下，缺少相关数据，监管效能需要更具可行性的评价思路。由此，本文试图建立一个综合性的分析框架，厘清养老服务业政府监管的生成逻辑，解析其内容构成，并提出评价监管效能的简洁思路，试图为我国养老服务业政府监管体系的完善和“放管服”改革的发展提供借鉴思路。
