根据第七次全国人口普查数据，2020年我国65周岁及以上人口占总人口的13.5%。相较于城镇，农村老龄化程度更为突出。农村地区60周岁及以上、65周岁及以上老年人口占总人口的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇60周岁及以上、65周岁及以上老年人口占城镇总人口的比重分别高出7.99个、6.61个百分点[1]。由于传统家庭养老功能弱化，新的社会养老服务体系尚未健全，农村留守老人面临着经济困顿、生活失靠、精神空虚等社会问题。因此，农村地区是我国养老服务政策供给的重点和难点。 在此背景下，梳理农村养老服务发展的政策逻辑，对于老龄事业高质量发展具有重要意义。党的十八大以来，各种有关农村养老服务的政策陆续出台，农村养老服务供给的目标、内容和方式在不断拓展、演进和深化。然而，农村养老服务政策背后呈现怎样的设计逻辑？其战略理念、制度结构、政策工具和操作性计划如何？它们如何嵌套组合来支撑农村养老政策的整体制度安排？嵌套模型视角下不同地区的农村养老服务政策是否存在差异？为回答上述问题，本文运用公共政策学中的多层次嵌套模型对我国农村养老服务的相关政策进行研究。 一、相关文献综述与理论模型 (一)相关文献综述 在我国人口老龄化程度日益加深的现实背景下，加快养老服务的发展具有紧迫性，养老服务供给研究兼具理论和现实意义。回顾已有研究可知，养老服务供给的研究主要围绕养老服务供给模式和养老服务政策工具两方面展开。 1.养老服务供给模式 构建有效的养老服务供给模式是破解我国农村养老服务供给困境的重要举措。然而，目前传统的家庭养老模式和专业化的社会养老模式都面临不同程度的发展困境。一方面，受家庭人口结构、人口流动以及“孝文化”变迁等因素的影响，农村家庭养老功能弱化并陷入困境[2]。另一方面，受政府财力和社会发育程度影响，我国养老服务体系建设呈现“重城市、轻农村”的特点[3]，专业化的社会养老照护在农村发展缓慢，农村养老服务存在“有求无供”和“有供无求”的双向失调问题[4]。农村养老服务供给的新出路在于建立多元主体支撑、全面覆盖的发展体系[5]，即主张发挥政府支持、社区引导、邻里互助、社会参与等作用，以弥补家庭养老功能式微和机构养老供给不足的缺憾。在此背景下，农村互助养老模式被提出，学术界认为它是一种符合农村发展实际的低成本养老模式[6]。近年来，全国各地纷纷建立了农村互助养老中心或互助养老服务站，在一定程度上缓解了农村养老供需矛盾。互助养老模式为农村养老服务供给的政策设计和实践落地指明了方向，为积极应对农村人口老龄化问题提供了新的选择[7]。 2.养老服务政策工具分析 养老服务政策是政府为促进养老服务发展、提升老年人生活幸福感而出台的一系列文件，具有导向、调控和分配养老服务资源的功能。其中，政策工具是政策目标实现的主要手段和方式。为进一步理解养老服务供给的有效性，学者们多基于政策工具视角对我国养老服务相关政策进行研究。当然，对于养老政策工具的划分和选择，不同的学者有不同的标准。例如，有学者以资源为分类依据，将管制型、动员型、市场型这三类政策工具应用于对1949-2014年国家层面养老政策的分析，发现这一阶段的养老服务供给更多选用市场型、动员型政策工具[8]；也有学者引入Rothwell & Zegvelad的供给型、需求型和环境型政策工具模型对养老服务政策进行探讨，发现大部分农村地区偏向于使用环境型和供给型政策工具探索互助养老的政策支持方式[9]。由此可知，在不同的政策工具类型划分下，政策工具具有一定的选用偏好。 综上所述，既有关于养老服务供给模式的研究立足于农村养老服务体系的宏观治理安排，提出了农村互助型养老模式，论证了社会多元主体参与农村养老服务供给的合理性和可能性，为解决农村养老服务供需失衡问题提供了新的思路。政策工具视角下的养老政策分析从政策方法维度出发明确了现阶段多种类型政策工具的配套使用情况，为政策工具改进提供了依据，有利于政策目标的实现。 然而，现有关于农村养老政策研究的系统性、嵌套性和针对性等方面存在不足。一方面，养老服务供给研究多以城市为对象，较少涉及农村养老服务供给的政策工具分析，农村养老服务的政策工具方法偏好尚不清晰。另一方面，现有关于农村养老服务供给的研究未能揭示养老服务政策系统的多层构成要素及其互动关系。基于此，本文引入多层次嵌套模型对农村养老服务政策进行多层次、多维度的分析，即从宏观治理安排、中观政策制度设计和微观操作性计划三个层面分别对政策目标和政策方法进行解析，以期厘清农村养老服务供给政策设计的逻辑。 (二)理论模型：政策设计的多层次嵌套模型 政策设计体现为政策内容制定的策略选择，需要综合考虑不同维度在各层次间的互动关系，主要包括政策目标和政策方法两个维度[10]。为明确不同层次政策目标和政策方法间的相互关系，Howlett构建了政策设计的多层次嵌套模型[11]。 Howlett将政策内容分解为宏观治理安排、中观政策制度设计、微观操作性计划三个层面，每个层面的政策内容是政策目标和政策方法的组合。政策目标维度有三个层面的内涵：宏观层面的治理模式、中观层面的政策目的、微观层面的具体目标。政策方法也可分解为三个部分：宏观层面的政策实施偏好，即指导政策实施的一般规范；中观层面的政策工具选择，即各类政策工具的选用情况；微观层面的政策工具校准，即政策工具的具体设置和实施状况。政策目标和政策方法彼此相互影响，宏观、中观、微观三个层次处于一个嵌套过程中。
