一、引言 民间创新在不同国家、不同时期都普遍存在，往往包含了经济发展所需的宝贵信息。①在经济社会快速发展时，改革的一个重要内容，便是将一些非正式、处于灰色地带，但符合经济社会发展需要的民间创新，进行甄别、试点、推广，最终纳入正规系统合法合规运行。民间创新最终能不能被纳入正式经济的框架从而促进经济发展，地方政府的态度至关重要——是对创新进行支持，还是以此为幌子攫取私利?②而地方政府的态度和行为又常为中央政府的政策所左右。 例1 1978年冬的一个夜晚，18位小岗村村民，在一纸分田到户的“秘密契约”上按下鲜红的手印，实行农业“大包干”，将生产队的土地、耕牛、农具等按人头分到了各家各户。基于当时的经济社会实际情况，安徽省政府对这项民间创新予以了支持，于1979年1月起在凤阳县、肥西县等地，允许生产队打破土地管理使用上的“禁区”，实施“分地到组，以产计工”，或包产到户、包干到户责任制。对于这个打破当时禁忌的事件，中央政府没有一刀切地制止，而是允许先行先试，耐心观察评估，继而在1982年、1983年、1984年连续以党中央一号文件的形式肯定了包干到户和包产到户为主要形式的家庭联产承包责任制，从此拉开了我国农村改革的序幕。③ 例2 2008年汶川地震后，在四川成都都江堰市发生的“城乡联建”等灾后重建方式，便是地方政府支持民间创新的一个重要的实例：早在地震发生之前，当地与全国很多地方一样，以非正式形态存在多种城市资本使用农村集体建设用地的方式，如农家乐、小产权房等；成都市都江堰当地政府基于灾后重建的紧迫性，对这些事实上存在的民间创新予以支持，并出台制定了一系列政策和法规对相关经济活动进行规范和肯定；而中央政府面对这些非正式经济活动也没有一刀切地制止，而是允许先行先试，耐心地观察、总结、推广。 中央政府什么时候会允许地方政府先行先试，什么时候则会一刀切禁止?为回答这个问题，本文基于中国国情，内生化中央政府的政策选择，尤其是讨论两种不同的政策(事先终止概率与事后惩罚)在提供激励意义上的互动。④ 具体而言，本文建模分析如下。面对民间创新，地方政府可以采取以下三种策略：维持现状、支持创新或攫取私利；其中后两种在发生伊始均被中央政府观察为“非正式经济”，直至后续进一步信息披露后才能分辨。地方政府有两种类型，G和B；其中G类型支持创新的收益较高，比如其更容易观察到适宜的创新项目、有较高的能力、较低的执行成本等；与之相对，B类型从攫取私利中得到的直接收益相对较高。在央地关系中，两个维度上均有信息不对称现象：一方面是地方政府对项目和其自身类型持有的信息优势；另一方面，中央政府在非正式行为初起时，难以区分地方是真正支持创新还是谋取私利。这两层信息不对称导致了逆向选择和道德风险的双重挑战。 非正式经济发生时，中央政府可以采取两种政策：在观察到非正式经济时以一定概率终止(一刀切地叫停或以一定程度允许先行先试)和对攫取私利的行为进行“事后惩罚”；两者分别发生于关于地方政府具体行为(支持创新或攫取私利)的信息披露之前和之后。因此，中央政府面对非正式经济活动，在选择终止概率时，中央政府面临一个权衡：对非正式经济过于容忍，则无法有效防止地方政府攫取私利；但终止概率过高，则可能抑制地方政府的创新热情。 本文研究的重点是，中央政府如何选择政策激励地方政府以及不同政策之间的互动。我们首先假设事后惩罚为外生给定，有如下发现。当事后惩罚较弱时，单靠增加终止概率无法支持更有效的分离均衡：中央政府要么对非正式经济完全不进行终止，在G支持创新的同时容忍B攫取私利；要么一刀切地终止一切非正式经济，此时两类地方政府均维持现状。随着事后惩罚力度增大，有效的分离均衡成为可能；此时，辅以合适的终止概率，可在鼓励地方政府G创新的同时抑制B攫取私利，使后者维持现状。当事后惩罚力度进一步增大，两类地方政府均支持创新，并且此时最优终止概率为0，即不需要强制终止来对地方政府行为提供额外的激励。 进一步，我们将事后惩罚力度内生化。我们发现，对任何递增的成本函数，中央政府的最优事后惩罚力度要么是P=0，即完全放弃事后惩罚；要么是选择足够的惩罚力度P≥P。⑤不同于文献中固定成本的假设，我们认为最优惩罚力度的设立需要考虑到其有效性，为“正式制度需要一定规模”提供了另一个解释。 本文说明，终止概率和事后惩罚两种政策，在提供激励的意义上，既替代、又互补。替代性体现为，在同一种均衡类型下，随惩罚力度增加，对终止概率的需求相对降低，即可以更大范围地允许先行先试。互补性体现为，为激励均衡从一种类型转变为另一种类型，即从放任自流的无效均衡到更有效的分离均衡类型(G创新，B维持现状)的过程中，需要两种政策相辅相成。 回到本文的核心问题，即什么样的政策环境可以有效激励地方政府支持民间创新，而不是攫取私利或无所作为。本文强调地方决策权(以终止概率为代表)与国家能力(以事后惩罚为代表)共同决定了对地方政府的激励效果。当国家能力较强、事后惩罚力度较高时，较低的终止概率就足以有效激励地方政府，地方政府可以享有较大的决策权，在更大范围内先行先试；反之，当国家能力较低、国家无力执行有效的惩罚力度时，对终止概率的选择将陷入两难境地：要么一刀切地制止一切非正式经济，导致地方政府无所作为和经济失去活力；要么终止概率过低，对地方政府的行为放任自流。
